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【期刊名称】 《法律适用》
全球化、创新驱动发展与知识产权法治的升级
【作者】 孔祥俊【作者单位】 最高人民法院
【分类】 知识产权法
【中文关键词】 :经济全球化;创新驱动;发展战略;私权保护;公权介入
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 34
【摘要】

适应经济全球化日益深化、新的产业革命和科技革命方兴未艾、创新驱动发展战略深入实施以及我国进入全面深化改革新阶段的新需求,我们应当及时打造知识产权法治的"升级版",重点是在现有知识产权体系的基础上对于我国知识产权保护制度进行再设计,形成与新一轮经济全球化以及国内转型升级和创新发展相适应的、先进的和符合国际主流的知识产权规则体系、执行体系、理论体系和社会环境,尤其是要把理念和制度落实为现实秩序。本文强调要处理好强化接轨和适应内需、法治治理与政策治理、私权保护与公权介入以及全球化、地域性与国家利益等几个方面的关系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1194551    
  引言
  伴随改革开放的历史进程,我国快速建立了知识产权保护制度,知识产权保护对于我国开放国内市场、融入经济全球化和推动国内创新型发展,发挥了重要作用。当前我们正在打造中国经济的“升级版”,与当前经济全球化的新趋向、国内改革开放和实施创新发展战略的新形势相适应,我国知识产权保护同样需要全面打造“升级版”,使知识产权保护在中国融入全球化和推动创新驱动战略中发挥更加重大的作用。
  当前我国改革开放和创新发展面临新的国际国内形势,处于一个新的特殊矛盾时期。我国知识产权保护在取得巨大成就的同时,也面临较多问题和挑战。我国已成为知识产权大国,专利、商标等知识产权数量已跃居全球第一,但知识产权质量参差不齐;我国已拥有越来越多的关键核心技术和专利,但专利转化率低和效益较差,垃圾专利较多,为科技经济发展埋下了隐患;我国已拥有较多自主品牌,但仍然严重匮乏全球知名品牌,假冒侵权现象较为严重,品牌创立的法律环境仍需改善;一些领域的盗版侵权现象严重,妨碍了文化的发展繁荣和文化产业发展。改革开放以来,我国于上个世纪80、90年代制定了主要的知识产权法律,于2000年前后进行了大幅的法律修订,目前又进入新一轮法律修订阶段,涉及如何把握修订方向、知识产权制度向何处走的顶层设计问题,尤其是如何处理全球化与国内需求的关系问题。在我国经济社会生活中,对于知识产权保护的态度也有不同认识,在究竟是加强还是弱化保护等问题上争论较多。这种背景表明,无论是制度设计还是制度实施,我国知识产权保护均处于重要的转折关头。这些重大的、方向性的问题需要我们及时正确回答。
  当前国内外形势及知识产权本身的复杂性,决定了现阶段知识产权保护在理念、制度和具体实施上的复杂性和多面性。从总体目标和方向上看,打造知识产权保护的“升级版”,就是要在现有知识产权体系的基础上对于我国知识产权保护制度进行再设计,形成与新一轮经济全球化以及国内转型升级和创新发展相适应的、先进的和符合国际主流的知识产权规则体系、执行体系、理论体系和社会环境,尤其是要把理念和制度落实为现实秩序。实现这些目标,需要着重处理好以下几个关系。
  一、强化接轨与适应内需的关系
  改革开放以来,我国知识产权保护经历了由前些年的“被逼”接轨到当前的重点强调内需和自主设计的过程,当前知识产权立法又全面启动,知识产权保护又处于再定位的转折关头。是继续强化接轨还是更加强调内需?如何认识和应对当前知识产权保护的国内外新形势和新要求?诸如此类的问题需要给予深层次的回答。基本态度应当是,在继续强化接轨的基础上,实现接轨与内需的深度融合。
  在经历了相当长一段的闭关锁国的时期后,改革开放前夕,伴随着中国的主动对外开放和对内改革,西方发达国家又以国际规则冲开了中国市场的大门。改革开放必然要接受国际的和主流的规则,期间主动与被迫交织,但并没有重演丧权辱国的历史,反而是在接受和适应中创造了高速增长和迅速步入现代化国家行列的发展奇迹。期间伴随我们接受和引进国际上通行的经济贸易和知识产权规则,我国逐步步入了确立市场经济体制、深化改革、扩大开放和融入全球化的现代化轨道。30多年来我国经济贸易得到长足发展,已成为世界经济贸易大国,培育了坚强的实力、国力和自信,正在走向经济强国和和平崛起之路。
  (一)“倒逼”的历史意义和现实价值
  我国改革开放进程始终伴随着国际“倒逼”现象,外在的压力不断转化为变革的动力。被“逼”恰恰使我们深深受益。如李岚清同志回顾改革开放进程时所说:“我们在具体工作中深深体会到,我们内部的许多改革措施是被对外开放促出来甚至逼出来、榨出来的,也有许多是在对外开放中学到的。同时改革又为对外开放创造了条件,促进了对外开放。”[1]以开放倒逼改革、从无奈走向自觉,推动了我国迅速走向现代化,在许多方面走到先进行列。知识产权制度体系的确立和完善,既是我国改革开放进程的重要组成部分,又始终参与和推进了改革开放。与整个改革开放进程相适应,改革开放30多年来,我国知识产权保护同样经历了由被迫、无奈到主动、自觉的过程和转变。
  我国现行知识产权制度是在改革开放初期开始确立的,尤其与中美经贸交往直接相关。我国主要知识产权立法和知识产权体系建立都与中美经贸交往需要、美国施加压力和推动直接相关。1979年中美贸易关系协定要求有效保护知识产权。此后,上世纪80年代初期我国陆续制订了《商标法》、《专利法》。到了1988年,美国对于中国知识产权保护不满,认为缺乏计算机软件专门保护,没有著作权法,对药品等专利保护不力,以拟启动“特别301条款”、进行贸易制裁相威胁。经谈判磋商,通过保护知识产权的谅解备忘录,中国政府承诺制定《著作权法》,修订《专利法》等。1992年中国政府承诺加入《伯尔尼公约》等,修改专利商标法等,利用反不正当竞争法保护商业秘密。中国随后兑现承诺,修订相关法律和制定《反不正当竞争法》。这一时期知识产权法律体系更多与美国的外在压力相关。2000年加入WTO前后,我国按照WTO相关条约要求和“入世”承诺,有针对性修改了《专利法》、《商标法》等主要知识产权法律,这些修改亦未表现为突出的自主性。我国行政执法体系也是在外在压力下建立起来的。为适应短期内快速建立执法机制的需要,我国迅速建立了世界上独特的行政执法体系,并开展了知识产权司法保护。这一时期我国知识产权法律理论也更多地是介绍条约和国外的规则。
  尽管从知识产权保护的建立过程和动因上看具有被迫性和被动性,但我国由此快速地形成知识产权法律体系和执法体系,初步建立了知识产权理论体系,而且知识产权基本规则来源于条约和发达国家的已有做法(当今世界的主流规则),主要是“舶来品”,具有很强的国际共通性。我国对此也直言不讳,如1994年我国首次发布的《中国知识产权保护状况》(白皮书)指出了如下基本态度:“出于扩大开放的需要,中国积极履行保护知识产权的国际义务,努力使知识产权保护水平向新的国际标准靠拢,采取了许多重大措施,进一步提高中国现行的知识产权保护水平。”这种态度充分地体现和落实在具体制度的设计上。前些年我国商标、专利、著作权等知识产权立法在借鉴国际经验和吸收通行标准是思想解放的,我国知识产权制度就是在制度接轨和借鉴的基础上建立的。例如,我国《反不正当竞争法》具有与生俱来的市场经济气息,在立法时“参考国外一般做法”、“分析国内外的大量案例并派人赴美、韩等国考察”,注意符合“国际有关惯例”,“草案第二章写了十二条,具体规定了十二种不正当竞争行为,其中大多数为国际立法例中所共有,只有个别行为是根据我国现实市场交易活动中的突出问题加以规定的”。[2]吸收借鉴国际通行规则使该法具有高度的预见性,适用了不断深化的市场化改革,保持了旺盛生命力和生机活力。光宗耀祖支撑着我去教室
  接受以条约和西方国家通行规则为主要表现形式的国际规则,无疑是当时的不二选择。西方国家要求中国接受国际规则固然是出于其自身利益,但由此满足了我国改革开放的需求,保障了这一时期我国参与经济全球化和创新发展的需要,积极促进了我国知识产权制度的初步现代化,使我国步入了保护知识产权保护的现代国家行列,实现的是“双赢”。这一过程具有鲜明的“倒逼”色彩,也充分说明了“倒逼”的重要性和必要性。
  美国等西方国家的知识产权施压和“逼迫”当然是为了谋求其国家利益,甚至有些“逼迫”行为短期内对于我国曾经不利,我国也会付出一些代价。但接受这些规则显然符合我国全局、长远和根本的利益,我们毋庸置疑是受益者。具体的谈判事项需要讨价还价,但制度和规则的接受和确立则具有奠基性、长远性和稳定性。[3]
  (二)仍应主动坚持采用国际标准
  21世纪以来,更加自主和自觉地涉及和实施知识产权制度是我国知识产权保护的明显特色。例如,2005年发布的《中国知识产权保护的新进展》(白皮书)就宣示了新态度:“中国一贯以负责任的态度积极推动知识产权保护工作,在坚持遵循知识产权国际保护规则的同时,按照国情确定相应的知识产权保护水平,努力平衡知识产权创造者、应用者与社会公众之间的利益关系,使知识产权的创造与应用形成良性循环。”与以前的提法相比,已由主要强调努力“向新的国际标准靠拢”,向强调根据国情确定保护水平并注重平衡利益的转变。这显然是适应国际国内环境变化和国内保护实际的政策自觉和理性选择,标志着我国知识产权保护更加成熟和完善。适应建设创新型国家与实施知识产权战略的需要,2008年国家制定《国家知识产权战略纲要》(以下简称《纲要》),对于知识产权制度进行了自主、全面和系统的战略规划。近期以来新一轮知识产权法律修订,更加体现和强调自主修改,更多强调不是因为外部压力,而是为了适应国内创新和发展的需求、解决知识产权保护中的突出问题。但是,我们要时刻注意防止一种倾向掩盖另一种倾向。在强调自主性和适应国内需求的情况下,仍应当高度重视向国际标准靠拢,尤其是仍应高度重视研究和借鉴发达国家的知识产权保护经验。这更是国际形势和国内发展的必然要求。
  首先,要适应经济全球化继续深化和知识产权保护标准全面提高的需要。从国际情况看,当前全球化进一步加深,货物和市场要素的流通更加自由化,资源在全球范围内的配置更加重要,各国经济深度融合,WTO体系已不完全符合新一轮经济全球化的要求,区域经济一体化正在成为与全球化并行的世界经济发展趋势,欧美都在组建自己的区域集团,建立自贸区也已成为我国国家战略。新一轮经济全球化要求包括知识产权规则在内的新的国际贸易规则,对此我们需要密切关注和未雨绸缪。
  其次,要适应我国国力持续增强、国际地位迅速提高和更多参与全球经济治理的需要。我国已成为世界经济大国和贸易大国,成为第二大经济体。我国正在积极参与全球治理和扩大全球经济影响力,只有主动接受和推行主流的知识产权规则,才能在参与全球化中居于高端和前沿,为参与全球治理提供强有力的国内经验支撑和微观基础,树立良好的国际经贸形象,在参与全球化中能够挺直腰杆和具有底气。但全球经贸规则仍然由西方主导,我国国内变革的滞后使我国缺乏参与全球经济治理的能力,为全球提供公共产品的能力和水平有限。我们需要通过国际化和法治化,为参与全球经济治理提供国内基础。我们有巨大的国内市场,我们不但能够吸收主流规则,还要在吸收的基础上创造现代知识产权经验,为国际社会提供知识产权公共产品,增强我国制度软实力。要充分认识到,包括知识产权规则在内的贸易规则,不同于民族性、政治性色彩浓厚的其他法律规则,是现代市场规则,并具有天然的跨国界性,这是借鉴吸收的重要基础。
  再次,适应实施创新驱动发展战略对于全方位、高标准加强知识产权保护的需要。我国国内正在进行转方式促发展,进入攻坚克难的改革深水区,创新驱动已成为重要国家战略。新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起,我国也站在这一变革的起点上。知识产权保护在创新驱动发展中具有重要作用。实施创新驱动战略需要高水准的知识产权保护,这是一项重要的制度环境。
  总之,当前我国国力大增,又处于改革开放的新起点,我国应当有更大的勇气和更高的要求吸收借鉴知识产权通行规则,并积极创造世界性经验。我国新一轮的知识产权制度设计必须与促进转型升级和创新驱动发展相适应,必须与积极参与经济全球化、引进外国投资和深化经济技术交流相适应,使我国主导和基本的知识产权规则更加符合国际通行标准,并全面加大保护力度。
  (三)“升级版”是自主选择
  与知识产权初创的“被迫”时期相比,当前强调自主接受主流规则是审时度势和权衡利弊之后的理性选择,更多的是适应我国进入改革开放新时期、国力增强和国际地位提升的新形势和新需求的自信和自主安排。但是,改革、开放与发展三位一体,内需与外需是一个硬币的两面。当前在知识产权制度设计中更为强调内在需求,决不意味排斥国际通行的知识产权规则。外需本来就是内需的有机组成部分,适应积极参与经济全球化的需要同样是内在需求的应有之义。内在需求更多的是在符合国际通行规则的前提下,亦更加符合我国实际,实现通行规则和国情实际更深度的融合,决不意味着更多地远离主流规则而另搞一套和自成一体。积极参与经济全球化是我们长远和根本的利益,决不能以眼前利益牺牲长远利益。在基本面和主导层面符合国际标准的情况下,我们需要知识产权保护更加符合国情实际和具有必要的中国特色,但不能以此为名行保护特色甚至落后之实。中国特色与国际标准应当是相辅相成而不是相互冲突的,我国知识产权保护制度应当是在更加符合全球化要求的前提下,国际标准与国内需求高度融合的制度体系。
  打造“升级版”的知识产权保护,首先要更加强调自主性和理性需求。我们必须认真深入地研究和准确把握我国进入这一时期以后究竟需要什么样的知识产权保护制度安排,要加强形势和方位的判断,“升级版”绝不是孤立和孤独地“升级”,而必须深深扎根于这些需求的基础之上,与这些需求水乳交融。脱离这些形势和需求,就会脱离实际。其次,要更加注重制度设计的顶层性、系统性和协调性。要立足于更高的起点和层次上,加强制度的顶层设计,要用世界眼光和国际视野审视知识产权与创新发展的有机联系,使国际接轨与国内创新发展的阶段性特征结合起来,不简单地就事论事和“头痛医头脚痛医脚”,尽可能避免短视行为;我国或许已完成了立法的初步体系化,不需要打破现行体系,但在制度设计上要深度考虑系统性、整体性和协调性。再次,要更加注重重点性和针对性,直面焦点和难点问题。要把握准需要解决知识产权保护的重要和重点问题,增强解决问题的针对性和实效性。例如,要在立法、司法和行政执法层面解决好执法体制和机制问题,实现体制机制的优化和知识产权授权确权的优质高效;要解决影响保护力度的制度瓶颈和实践操作的重要问题,切实能够加大保护力度;有效解决专利数量虚高、垃圾专利泛滥、抢注商标较为严重等突出问题,预防“专利蟑螂”等知识产权异化现象,清除市场障碍和维护知识产权制度良性运转。最后,还要更加注重知识产权制度的外向性、开放性和融合性。对于国外先进制度的借鉴吸收要有鉴别、有比较和有取舍,不照搬照抄和照单全收,使知识产权保护既符合国情、又符合国际通行规则的知识产权体系。
  二、法治治理与政策治理的关系
  “升级版”的中国经济必须是法治经济,知识产权保护是法治环境的重要方面。知识产权保护必须强化法治思维和法治方式,必须强化法治治理和弱化政策治理。这里强调几点。
  (一)妥善处理法律与政策的关系
  知识产权保护兼具法律性、政治性与政策性,但应以法治为根基,并注重以内化政策的方式进行政策调节和体现政策效果,实现政策目标,弱化法律之外的政策性治理。
  首先,要重视法律适用中的内化政策。适当运用法律的内在政策和内化政策,也即法律之下和法律之内的政策,使知识产权保护更加恰如其分。法律适用具有裁量性,法律规范之内有时有不止一个选项,且法律有时有漏洞和空白,需要填补。在具有选择性的法律选项之内进行法律适用,本身即具有政策空间。知识产权保护要体现导向性和政策性,但必须在法律范围内考量政策,将政策内化于法律之中,成为法律适用的有机部分,实现法律适用的妥当性。我们不能以政策代法和使政策超越于法律之上,但也需要在法律之内善用政策。
  其次,要强化法律的常规运行与逐步弱化政策性行动。打造知识产权保护“升级版”,需要更加强化法治治理,弱化或者改善运动式专项整治等政策性治理。例如,由于我国知识产权制度建立时间短,知识产侵权在有些领域和地区较为严重,加之我国有特殊的执法体制和习惯做法,时常开展阶段性的专项整治等执法活动。在一段时期内和特殊历史条件下,这种措施对于持续不断地宣示保护决心、提升保护水平和强化保护意识,具有一定的必要性。但是,这类活动毕竟具有浓厚的政策治理色彩,会淡化和削弱常规机制的作用,减少人们对于常规机制的信赖,也可能助长侵权行为人的侵权投机心理,国外权利人对此也常常是“喜忧”参半和疑虑重重,长此以往显然不利于维护法治形象。因此,这种政策性治理应当弱化和逐步消除。我国已建立较为完善的司法和行政执法体系,要尽可能充分发挥和强化其常规职能作用,尽力维护其高效权威;要时刻注意法律执行的长效性和稳定性,尽可能不去搞头痛医头脚痛医脚的运动式治理,避免使法律的执行受到随意化和情绪化的干扰,避免为一时一事改变甚至损害法律的长效执行;国家的责任是为救济和保护提供畅通和良好的制度渠道,即使执行体制有问题,也应该尽可能通过加以完善来解决。正如有的企业界人士所提出的:“政府不要所有的事情都去兜底,因为就算你找美国政府让它行政保护,也是不行的,它就是司法保护和有限的行政保护,法院的司法程序,国际贸易委员会的程序,就这两个程序,权利人去主张权利就好了,你找政府没有用,最后也解决不了。专项行动这种形式,是一种短期的行为,并不是可持续的长期的行为,作为一个国家的法律或者可持续的司法制度,它应该是一个稳定的环境,所以我们觉得,更重要的是在于加强真正的执法,在立法层面构筑知识产权竞争力,而不是头痛医头脚痛医脚,这样永远会被人家牵着鼻子走。美国也会有假货,美国不会说搞个政府专项行动去打假货,权利人有权利就去国际贸易委员会主张,去法院主张就可以了。”[4]这些见解是很深刻的。
  再次,高度重视司法的法治导向作用。司法是法治的重要化身和代表,在《国家知识产权战略纲要》已确立司法保护主导的情况下,要更加重视司法所代表的法治形象,充分发挥司法一以贯之地执行法律的长效保护机制作用。
  (二)增强法律执行的可预见性、稳定性和连续性
  法治的内涵是丰富的,如:“遵从法律的可预见性、连续性和统一性”。[5]可预见性、连续性和统一性是法治的基本要求。“任何法律制度都高度珍视法律的稳定性和连续性。”[6]在知识产权保护中,执法的可预见性、连续性和统一性以及公开、透明、说理等,对于营造创新和发展的良好环境至关重要。无论是行政执法还是司法,对此均应高度重视。司法在维护这些价值上具有天然的优势和更高的期待,尤其要率先垂范。司法在保护知识产权中的主导地位,实际上就是为了彰显法治的主导地位。司法更要重视维护法律的安定性和确定性,强调程序保障和过程透明,重视遵循法律适用的先例,为利益攸关方提供稳定的和可期待的预期,尽量避免受反复无常的困扰。这是良好的法律环境、投资环境、创新环境和市场环境的标志与象征。
  (三)加强对权利人平等保护
  升级版的知识产权法治要更加重视对于各类权利人的一视同仁和平等保护,不搞厚此薄彼和差别待遇。尤其是,司法有一套最为健全的裁决机制和救济程序,要更加以维护法制统一为重要目标,高度重视法律的一体执行。要发挥保护机制的整体效能,即便一时受地方保护或者法律歧视的干扰,也应该靠一套完善和高效的救济机制及时纠偏。要是使司法保护可接近、可信赖和可依托。当然,知识产权保护与国际贸易密切相关,知识产权国际布局和竞争也是当前国际经济竞争的重要方面。要加强涉及国际贸易知识产权保护特殊性和对策政策的研究,注重国与国之间知识产权保护的相对平衡,为我国参与全球化和全球竞争谋求更大的空间和优势。
  三、私权保护与公权介入的关系
  知识产权是私权(民事权利),私权通常都是通过自己行使权利的方式进行保护;我国又有独特的双轨保护制度,公权力在积极主动地进行保护。因此,如何处理私权保护与公权介入的关系,始终是制度设计中的重要问题。尤其是,当前有一种值得注意的倾向,就是将加强保护与加强公权介入挂钩,将加强保护简单地向加强行政执法靠拢。这种倾向存在一定的误区和误导。例如,当前知识产权“维权成本高、侵权代价低”很可能受到了过度的渲染,甚至成为实现特定法律修改目的的说辞和藉口;[7]即便在一定范围和一定程度上存在这种现象,也应当以理性的方式解决这些问题,而不能简单化地处理,否则会治丝益棼,与初衷南辕北辙,甚至被不适当地利用。这些问题应引起足够的重视。
  (一)公权介入要符合知识产权的特点和本质
  处理知识产权保护与公权介入的关系,要遵循知识产权保护的特点和规律,要据此确定公权力的定位。首先,知识产权已非特权而系民事权利,需要行政程序授予或确认的知识产权,符合条件即应授予和确认,并应当尽量简化程序和提高效率,提高行政服务质量。其次,国家应为知识产权保护提供公正、高效和权威的制度通道。再次,根

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