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【期刊名称】 《广东社会科学》
从信访受理制度看“信访权”的边界
【作者】 马红安【作者单位】 武汉大学法学院{博士生}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 “信访权”;受理;边界;登记规则;不予受理;正当程序
【文章编码】 1000-114X(2018)04-0247-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 247
【摘要】

信访救济功能的发挥首先需要“入口”通畅,但信访受理以“信访易”弥补“救济难”的做法失之于宽、于简,并非必然带来通畅。相对其他诉讼程序和多元化纠纷化解机制,信访受理具有独特的简单特性,这也反衬出信访受理制度同时存在负面特性,使得受理制度建设需要划清“信访权”的边界,需要坚持程序简化但同时要再次审视甚至完善其受理原则,以确保其权利救济功能的积极实现。

【全文】法宝引证码CLI.A.1241221    
  信访受理制度由行政法权能控制调整,具有相应的法定性、公共性、主体的多元性和方式的多样性。信访受理制度建设不仅涉及“信访权”的边界,也涉及宪法政治框架下不同国家权力机关之间的边界,需要进一步确定信访受理的原则,以进一步明晰“信访权”行使的有效边界。
  一、“信访权”
  理论界对于“信访权”的存在分为肯定、否定两派,但大多数学者属信访权利论。从知网的检索情况来看,2005年以来,以“信访权”为论文篇名的共24篇、作为关键词的共83篇,绝大多数赞成并从基本权利等多个角度展开了对“信访权”的宪法实现、保障等研究[1]。它们或从宪法条文推断其存在[2],或从公法理论等角度证明其存在[3]。实际上,对信访权利的确认虽然抽象,但其法律渊源可以上溯到宪法规范。我国宪法赋予人民以中华人民共和国的一切权力,人民依法定方式,管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务。再依照宪法“国家尊重和保护人权”的规定,以及公民对于任何国家机关和国家工作人员的批评、建议权;对其违法失职行为,有申诉、控告或者检举权,宪法对“信访权”的确认不言而喻。这些宪法规范反映了如下宪法价值:一是赋予公民表达自己意见的权利,二是要求建立一种用于表达意见的正常制度及渠道,三是权力机关有义务为此提供相应的法律保障。信访可以被认为是一种宪法权利。
  从法律规范来看,关于“信访权”的规定集中表现在国务院《信访条例》。《信访条例》虽然没有明确提出“信访权”概念或定义,但通过相关法条列举了信访人的权利。具体包括11项权利:信访启动权,不受打击报复的权利,以行政机关的行政行为、行政机关工作人员的职务行为作为信访事项的权利,要求回避的权利,权利人自身受到保护的权利,受奖励的权利,信访请求依法受支持的权利,获知相关信息的权利,查询信访事项办理情况的权利,就处理结果得到书面答复的权利,要求复查复核的权利。
  随着信访工作的实践,国家三次在正式会议、文件中提及“信访权”。一是在2002年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中首次提及“信访权”,要求“各地、各有关部门特别是信访、民政、司法行政部门一定要尊重农民群众的申诉权、信访权……依法维护农民群众的民主权利”。二是在2006年2月,全国信访局长会议强调要“依法保障群众的信访权利”[4]。三是在2009年,国务院新闻办发布《国家人权行动计划(2009~2010年)》中,把信访制度作为表达权之一,明确为中国公民维护个人人权的一项重要机制,并在2012年的人权计划中再次重申[5]。2014年,国家信访局新闻发言人在解释新发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》时,也表述了“信访权利”一词,强调依法及时就地解决问题,是在更好地实现公民信访权利[6]。
  近年来,将信访视作是一种权利、甚至是宪法性权利的研究不断深化。对于“信访权”的法律属性,国内学者有自由权、救济权和参政权等不同界定。但不论其作为宪法意义上的权利性质如何表述,从宪法权利发展的社会形态看,“信访权”正在成为“新兴的”、“推定的”、“历史的”和“复合的”权利。第一,“新兴的”,表明了信访权利尚未在宪法法律中被明示,而是指“信访权”作为一种权利意识、一种权利形式,已经或继续经由理论界和制度实践论述其“权利——权力”关系和“权利——义务”关系。如对于信访的法律属性,西北政法大学和洛南县信访局的联合调研认为,“随着社会生活的日益复杂,信访自行衍生出了其他的功能,比如说权利救济功能”[7]。第二,“推定的”,反映了“信访权”是用宪法解释学的方法,从宪法文本有关条款出发,运用公法等法理学研究方法的推定而界定。如有学者认为,“信访在我国具有悠久的历史渊源,今天作为公民参政权的具体延伸,具有现实的法律依据”[8]。或者认为它是一种不断生成的特殊的公民权利,“从严格意义上讲,它是由建议、申诉、控告和检举的参政权所延伸出的一种权利”[9]。第三,“历史的”,反映了“信访权”不是普通的社会行为,而是反映我国社会意识和社会行为变化的权利指标。公民不断提出的权利需要和权利要求,是“人们在长期的社会生活过程中形成的或从先前的社会承传下来的,或由人们约定俗成的、存在于人们的意识和社会惯常中,并表现为群体性、重复性自由行动的一种权利”[10]。第四,“复合的”,表明“信访权”作为一项宪法权利,不能简单地归为某一类型,而是政治权利与社会权利、实体性权利与程序性权利、自由权和参政权、监督权和救济权的复合。有学者也对此认为“信访权就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。”[11]。
  当“信访权”划归为公民的基本权利时,对它的规范,当然划为宪法和法律保留的事项。“信访权”的现实展开需要从权利保障的角度规范“信访权”的实施、保护,以确保公民既享有宪法和法律规定的权利,同时又能自觉履行宪法和法律规定的义务。“信访权”的有效发挥需要在其有效边界内行使,信访事项请求启动的边界由信访受理制度框定,“信访权”的有效行使边界或者信访受理的边界,已经成为当前信访受理制度建设必须要关注的问题。
  二、信访受理制度及其正负特性
  信访受理的制度设计体现了适合国情的特殊救济机制。从《信访条例》文本来看,信访相对于行政复议、行政诉讼而言,救济成本低、程序简单、受案范围广,使得群众易于、乐于、便于依靠信访来实现权利救济,这也表现在信访受理制度具有突出的正面特性:信访受理发起具有多样性。信访事项的提出形式多样,《信访条例》列举了书信、电子邮件、传真、电话、走访等5种形式,并规范了走访、书面、口头等3种信访事项的提起方式。信访受理办理简便性强。条例规定,信访受理机关应当登记信访事项,并在15日内答复是否受理,或者告知信访人另行提出,或者转交有关机关限期处理。
  但信访受理制度也在一些方面表现出了较多的负面特性:
  第一,信访受理内容上的无限性。《信访条例》规定,信访事项的指向是行政机关及其工作人员等组织、人员的职务行为。这里所涉及的“职务行为”,不仅包括具体行政行为,也包括抽象行政行为;既包括法律行为,也包括事实行为。更重要的是,因为所有社会行为均可以衍生为国家机关、自治机关等公权力的管理和服务,均可以认为政府或授权机关不作为、乱作为或作为不到位,最终影响了群众权益保护。从这个广义的角度看,任何涉及具体权利利益的结果和事实,都可以转化为信访诉求,都可以向信访机关发起从而启动信访程序,即便是集资诈骗也可以导入为前期政府金融监管不力、公安机关预防不力打击不及时,是政府不作为、慢作为,而不是当事人民事义务问题;是民事合同纠纷问题,也可以导入为前期政府对交易行为监管不力或对交易标的物的监管不力,而不论自身对合同权利义务的审查义务履行如何。
  第二,信访受理“被访人”的广泛性。《信访条例》概括了5种“被访人”,一是行政机关及其工作人员,二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员,三是提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,四是在社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,五是村民委员会、居民委员会及其成员。这五种人几乎囊括了当前所有具有社会治理职责的社会组织,不仅包括依法开展或具有行政管理职能、提供公共服务的组织及其工作人员,还包括依法具有管理公共事务的行业协会等社会团体及其工作人员,还包括开展村民、居民自治的社会组织及其工作人员。现实中,任一社会团体即使没有社会服务职能,也可因为政府需要履行监督关系而和被信访诉求、信访人建立起信访关系。
  第三,信访受理机关的多元性。《信访条例》规定,信访受理机关不仅包括县级以上人民政府,还包括乡、镇人民政府;不仅包括县级以上人民政府,还包括县级以上人民政府工作部门;不仅包括人民政府信访部门,还包括其他有关机关。信访事项受理机关的多元化,不仅会导致信访权利保障的空转,增加信访权利实现的时间和程序成本;还会因信访受理过于分散与灵活导致多个部门之间相互推诿,而为信访权利和权力的冲突甚至信访权利的滥用埋下伏笔。
  第四,信访受理程序性规则的简单性。《信访条例》没有专门的管辖程序性规则,有关规则散见于第三、四章。一是受理规则。具体规定了信访受理机关为信访事项涉及的县级以上人民政府信访工作机构,不包括各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院。信访人也可以直接向各级人民政府信访工作机构以外的有关机关提出,审核后应当受理。信访事项涉及两个或者两个以上行政机关的,协商受理;受理有争议的,由其共同的上级机关决定受理。同时,也规定了两种不受理情形。即信访人在信访事项已经受理或者正在办理期间

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