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【期刊名称】 《海峡法学》
检察职权之变迁与展望
【作者】 施庆堂【作者单位】 台湾地区高等法院高雄分院检察署
【分类】 检察院
【中文关键词】 检察职能的修正;变迁的因素;体系的改革;困境的突破
【文章编码】 1674-8557(2010)03-0005-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 3
【页码】 5
【摘要】 随着民主化的进程,台湾地区刑事司法改革的实质内涵,几乎就是以检察职权的改革为其核心。强势美国司法文化的侵袭、审判制度长期扭曲的觉醒、政治力量的推波助澜、司法效能不彰错误的祭品等因素直接影响了检察官的职权的修正和变迁。只有在扫除黑金,打击重大犯罪上永不止步,通过树立检察官的司法公信形象,贯彻追诉犯罪角色功能,做“法治国”的守护人等方面加强力度,方能展现刑事司法制度全新的面貌与姿态。
【全文】法宝引证码CLI.A.1149447    
  一、前言
  从1906年前清时期开始有检察官职务以来,台湾地区的检察制度迄今已经超过一百年了。回顾这一世纪检察制度的变革,最重要的转折莫过于从威权到民主,从纠问到控诉,检察官所扮演的侦查、追诉及刑罚执行者的角色虽然始终没变,[1]但检察职权事实上却随着民主化的进程,不断在调整。尤其最近十数年,刑事司法改革的实质内涵,几乎就是以检察职权的改革为其核心,检察官从几乎与法官有同一权限的预审者变成控诉者,因为检察官实质到庭举证参与审理程序,法庭的程序与实质都发生脱胎换骨的变化。因此,如要正确理解检察官职权角色变化后的形貌,即不得不先了解这十数年来刑事司法变迁的内容及其历史意涵。
  二、检察职权变动的回顾与影响
  笔者自1984年12月起担任检察官职务,在此之前,司法制度于1980年发生重大变革,原来同属“司法行政部”之二审以下各级法院及检察机关,正式分家分别隶属于“司法院”及“法务部”,即所谓的审检分隶。审检分隶虽然是检察制度史上关键性的大事,但基本上审检分隶只是将检察机关与审判机关的组织隶属予以分开,祛除“院检一家”的外衣,对于检察官的职权并未有实质的变动,当时检察官到法庭实行公诉是与法官同时进入法庭,与法官一起坐在同一位阶的法台上,直到1990年检察官走下法台,与辩护人在法台下左右相对而坐,才开始有院检已经分家的一点感觉。接着,检察官的羁押决定权于1995年被宣告“违宪”,自此,检察职权持续十数年发生最剧烈的变革,彻底改变检察官在刑事司法的角色与功能,现分述如下:
  (一)1991年台北地检署检察官许阿桂侦办轰动台湾地区的“华隆案”,羁押华隆公司重要负责人,引起各界对检察官拥有侦查中羁押决定权之讨论。1995年9月间,立法委员张俊雄及法官高思大先后提出“检察官行使羁押权是否违宪”之“释宪”案。“大法官会议”于同年10月间举行言词辩论,随即于同年12月22日作出释字第392号解释,宣告检察官行使羁押权的规定“违宪”,并给予当时的“刑事诉讼法”有关羁押权规定2年的落日期限,开启了检察官职权变动的第一道门。随后,“司法院”即依据“释宪”意旨,展开了“刑事诉讼法”的修正,于1997年12月19日“刑事诉讼法”有关羁押权部分之修正条文正式公布实施,检察官正式失去了最关键的强制处分权。
  (二)检察官失去侦查中羁押决定权后,司法改革的声浪并未停歇,民间司法改革基金会促使“司法院”于1999年7月召开司法改革会议。[2]当时“司法院”、“法务部”对刑事诉讼制度改革的路线及策略歧异颇大,在讨论过程中引起社会广泛关切司法改革议题,结果会中决议刑事诉讼制度朝“改良式当事人进行主义”修正,最具体的结论是“检察官应该到庭负举证责任,并实施交互诘问”,检察官“去法官化”朝“当事人化”方向推移,检察体系对这种检察官职权及角色的大转变或有不同看法,但也因为大势之所趋而不得不调整方向。
  (三)2000年岛内政治情势实变,5月20日第一次政党轮替“新政府”上台,不到几天,即订颁“扫除黑金行动方案”,随后立即于同年6月1日在台湾地区高等法院检察署设立“查缉黑金行动中心”,并在各高分检设立“特别侦查组”,专办重大黑金案件。[3]之后,因为检察官对“立法院”立法委员个人宿舍及对《中时晚报》记者办公室实施搜索,引发检察官滥行搜索的争议,[4]加上媒体的支持以及政治压力的推波助澜,终使“立法院”主动提案,在2001年1月12日通过“刑事诉讼法”修正案,除紧急情况之外,将侦查中检察官签发搜索票的权力改由法官行使,检察官继羁押权之后,又失掉了侦查中最有力的武器—搜索权,对侦查的效能造成严重冲击。
  (四)接着,“司法院”强力运作立法委员提出“刑事诉讼法”第161、 163条修正案,经过院部激烈的对抗与折冲,最后在搭配缓起诉处分制度的配套条文下,于2002年2月8日通过施行“刑事诉讼法”修正案,确立了法院调查证据由“职权进行”改为“当事人进行”的原则。[5]但也由于缓起诉制度的引进,让检察官的裁量权增加,在侦查中一定程度扮演法官角色,替代法官行使刑罚权,使检察官被限缩的职权在此又得到不同形式的伸展,另一方面检察官藉由缓起诉制度来筛检起诉案件,控制审判入口的机能。
  (五)检察官若不正式全面走入法庭,无法要求其对起诉事实积极举证,“司法院”接着即依据司法改革会议“检察官应到庭积极举证”的共识,提出“刑事诉讼法”证据章部分条文修正案,于2003年9月1日公布施行,大幅修订刑事证据章,加重检察官的举证责任,引进传闻法则,减弱检警侦查中笔录之证据能力,强迫检察官走入法庭举证,并实施交互洁问,改变将近一世纪检察官在法庭的角色。
  (六)“司法院”为简化刑事诉讼审判程序,再度提出“刑事诉讼法”第七编之一协商程序之增修条文案,商请立法委员提案修正通过,于2004年4月7日公布实施,纳入了量刑协商制度,[6]让检察官在审判阶段可以利用协商机制使被告认罪的案件,在一定条件下得到迅速而符合当事人期待结果的审判。
  (七)近十数年来,台湾地区每发生社会瞩目重大案件,尤其是政治敏感性案件而侦查不能突破时,媒体即充斥要求设立特别检察官或特别侦查机关,以提升侦查层级并减除侦查障碍的声音,[7]前揭2000年高等法院检察署虽成立“查缉黑金行动中心”,但此仅是临时的任务编组,非组织法所定正式机关,在各界全面催生的气势下,“立法院”于2006年修订“法院组织法”,规定台湾地区“最高法院检察署”设立特别侦查组,专责侦办特殊重大贪渎及经济犯罪案件,并规定“检察总长”需由“总统”提名,经“立法院”同意后任命。2007年第一任新制“检察总长”就任,随即成立特别侦查组,而特别侦查组成立以来最具代表性的作品就是起诉前“总统”陈水扁贪污案。
  (八)通讯监察是侦查犯罪的利器,也因为检察官可以依职权或依司法警察声请直接核发通讯监察书,最近一、二十年来,各类型重大犯罪之侦查,无不以通讯监察为当然侦查作为之一,且有相当成果。但是随着通讯监察效果愈来愈差,通讯监察书则愈发愈多,监察时间也愈来愈长;另一方面,全民都怀疑自己被监听之“全民公敌症侯群”,随时都会发作一下,社会终于形成检察官通讯监察书核发权应予限制的共识,2007年“立法院”修正通过检察官于侦查中需向法官声请通讯监察书,再一次削减了检察官最重要的强制处分权。
  (九)迟来的正义不是正义。由于为数不少重大刑事案件一再发回更审,各诉讼关系人游走于二、三审之间长达十多年甚至二、三十年不能定案,人民对司法效能提出严重质疑及抗议,“司法院”乃于2010年提出“刑事妥速审判法”草案,同年4月30日获“立法院”支持三读通过,主要规定缩减审判中延长羁押;案件审理超过8年,可视情节酌减其刑;案件审理超过6年发回更审3次以上,再维持一审无罪判决,或更审无罪判决前曾经同级法院2次以上无罪判决者,检察官不得上诉最高法院,检察官追诉犯罪又多了一重障碍。
  三、影响刑事诉讼制度变革的因素
  (一)强势美国司法文化的侵袭。在台湾地区人民心目中的法院,除了开封府的包青天之外,就是陪审团审判的美式法庭。包青天审案方式严重违反现代法治及科学精神,充其量只能当成司法正义的图腾,但美国式法律制度则大不相同。台湾人出国研习法律者以美国居多,加上20世纪末的20年,美式法庭剧大举入侵世界各国,这股所谓的“洛城法网”风潮,不但影响了台湾地区刑事诉讼制度的变革,相信日本、韩国、中国大陆近年来的修法方向亦是如此。所以,当初刑事诉讼模式要改采当事人主义或坚持职权主义,“法务部”与“司法院”曾有一番路线的辩论,最后“法务部”难敌众议,台湾地方司法改革会议很快就选择了美国式的“当事人进行主义”,只是为了不要让变革过于激烈适应不良,折衷称之为“改良式当事人进行主义”罢了。
  (二)审判制度长期扭曲的觉醒。1999年台湾地方司法改革会议之前,检察官仅是形式莅庭,甚至不莅庭,当时检察官即使莅庭也只是表达“详如起诉书,请依法判决”而已,因此,有所谓检察官“10字真言”之讥。检察官长期在法庭上如同缺席,法官不得不常态性代替检察官扮演控诉者角色,有时问案的态度及追诉犯罪的积极性,比检察官还检察官,被告及其辩护人长期在这种与法官对决的诉讼关系底下,自然感觉不到公正、客观的审判机制。因此,以律师为班底的民间司法改革基金会力促召开台湾地方司法改革会议,加上法官的觉醒,学界及媒体的簇拥之下,会议很快达成结论,要求检察官必须到庭实质举证,并实施交互诘问,让法庭开始真正有了法官这个角色。
  (三)政治力的推波助澜。除前揭世界潮流及法庭欠缺法官角色的省思之外,事实上引发检察官职权变动的触媒是多元的,这包括当时部分个案被质疑检察官滥权搜索,例如搜索“立法院”大安会馆和《中时晚报》,均由媒体带头大力抨击,形塑社会维护人权殷殷期盼的氛围;扫除黑金及查贿行动破坏既得利益者生态,导致政治力反扑,于是具有改革正当性的“刑事诉讼法”修正案未经“司法委员会”逐条审查一读,与总预算案绑在一起径付二读程序,总预算案成为“刑事诉讼法”修正案的人质,政治的谈判取代实质的专业辩论及审查,法案从开始协商到协商完成并三读通过,历时不过10小时左右,快速除去检察官的搜索决定权。由

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