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【期刊名称】 《政治与法律》
中国反垄断法中的诉讼请求程序初探
【副标题】 兼评2004年《反垄断法(送审稿)》【作者】 魏琼
【作者单位】 华东政法学院【分类】 反不正当竞争与反垄断法
【中文关键词】 反垄断法;诉权保护;反垄断主管机构;《反垄断法(送审稿)》
【文章编码】 1005—9512(2005)01—0143—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 143
【摘要】

法律的程序是任何法律最终成为规范市场秩序、推动社会进步的现实力量。一部法律的程序制度是否健全、合理,决定着该法律在多大程度上能够真正地成为“活的”法律。目前,制定一部适合中国国情的《反垄断法》的呼声日益高涨,其立法框架也初见端倪。但是,就该法之中辅之以怎样的程序制度,却鲜有人论及。即使涉及,也仅止于反垄断法执法机构及权限的研究。本文系统阐释了反垄断法程序制度中的诉讼请求程序,旨在为中国反垄断法的建构提供一点补充意见。

【全文】法宝引证码CLI.A.132404    
  
  竞争乃市场经济运行的基石,是推进经济与社会发展的首要动力。然而竞争的衍生物——垄断,却时不时地冲击着市场竞争结构,使之濒临崩溃的边缘,同时还悄然威胁着社会的安定与和谐,社会公共利益也直接或间接地遭到侵蚀。在私益与公益矛盾日益激化之际,各国反垄断法应运而生。当前,世界各国的竞争法律日益摆脱了结构主义市场和修正主义二分法观点,从折衷的角度,以保护消费者权益与增进经济效益为目的,呈现出根据市场状况弹性运用的立法趋势。这一市场理性与社会公正理念在反垄断的法律程序中获得了极大的体现。反垄断法正是通过诉讼请求的实效性程序,致使从事限制竞争或垄断的行为变得成本高昂,从而阻止这些行为非理性后果的发生。这一诉讼请求程序涵盖了诉权保护的制度设置与诉权实现的救济程序两个方面,旨在弥补传统诉讼程序的不足,强化法律救济的正义效用。
  一、诉权保护的制度设置
  诉讼请求程序中,诉权保护与原告资格是一个问题的两个方面。具有原告资格的主体就是享有诉权的人,若能准确地认定原告资格,就能恰当地保护诉权。原告资格(英文为standing,拉丁文为locus standi)是确定特定个人是否为将特定事项诉诸法院裁决的适格当事人(the proper partv)。原告适格原则,是传统程序理念中以私益为中心的最有力保证,其本意在于原告若要获得诉讼当事人的资格,必须证明其权利、法律权利抑或某种受法律保护的特殊权利受到侵害,并且与案件的处理结果有直接和明确的利害关系。由于它排除了私人、社会团体成为私益保护的资格,因此,随着社会的发展,这一原则日益受到质疑与挑战。
  (一)美国的分权式诉权结构
  发轫于美国的反垄断法对既有的原告适格原则作出了及时的修正,突破了传统诉讼中的原告适格原则,不断地改进反垄断法诉讼程序,凸显维护社会公益的价值取向。关于原告资格的标准,原来美国法遵循的是“法律权利标准”,意指只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时,才有起诉资格,否则,即使由于行政机关或其他社会组织及个人的行为遭受重大损害,当事人的原告资格也不被承认。但到了现代,随着公共利益受侵害的问题日益突出,“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。即当事人提起诉讼时,并不要求其利益属法律特别规定的权利,只要申诉人能够主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内,就可请求司法救济。这实际上意味着因违法行为遭受间接损害的相对人甚至利益受影响的“任何人”,均具有原告的资格。[1]
  因此,根据美国反托拉斯法的规定,享有反托拉斯诉权的主体包括下列四种原告,形成了一套以政府与私人为控诉主体的严密、理性的反垄断诉讼保护实体结构:(1)司法部反托拉斯司(Antitrust Division of the Department of Justice,简称AD);(2)联邦贸易委员会(Federal Trade Commission,简称FTC)以及其他联邦管理机构;(3)除联邦级别以外的各州权力机构;(4)私人。
  必须指出的是,私人在反垄断诉讼中作为原告,被推崇为“私人检察官”。根据《谢尔曼法》第7条规定:“任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人”,均可提起反垄断诉讼。第8条进一步规定:“本法提到的‘人’,包括依据美国联邦法律、州法、准州法或外国法律成立的,经上述法律授权的现存公司及联合会。”[2]但在《谢尔曼法》实施后的50年间,仅发生了175件私人诉讼,获得胜诉的只有13件。直至Bigelow案(1946年)后,私人反垄断诉讼才真正起步。
  为弥补私人诉讼的不足,美国专门创设了上述的公力救济,由司法部和联邦贸易委员会以及州政府进行执法,也可称之为公共执法(public enforcement),其各自权限相互制衡。如上所述,AD(以司法部名义)不仅可以作为原告提起民事诉讼,也可以作为检察官提起刑事诉讼。而FTC只能提起民事诉讼,不能提起刑事诉讼,这就是一种十分典型的分权制衡机制。1973年以后,如果FTC能够证明其“在特定事项方面有相当可靠的机会最终获得胜诉”,那么可以向法院申请初步禁令,以阻止可能触犯反垄断法的行为,据悉FTC在处理企业合并案时经常使用这一办法。[3]尽管美国反托拉斯执法机构在诉权的共享上,有许多重合之处,但它们彼此之间的关系不是建立在适用除外基础上的。委员长和司法部长常对重大案件进行协商,建立稳定的制衡与协调机制。这种协商的重点是分配重合领域的管辖权,以确立对违法事件由谁来起诉。[4]
  一言以蔽之,美国的分权式诉权结构中,多元化的诉权主体各就其位,又相互协助,共同建立起一个缜密而高效的诉权体系。
  (二)日本的集权式诉权结构
  日本的反垄断法是战后美国占领当局强制制定的,全面贯彻了美国的自由市场理念。但是由于日美政治传统和经济环境的悬殊差异,日本的反垄断法经过数次修改发生了巨大的变化。在反垄断诉权实体的设置上,形成了自己的特色。在反垄断执法机构的创建上,日本设立了集美国司法部和联邦贸易委员会的职能于一身的公正交易委员会,同时还存在以通商产业省为代表的准执法机构。因此,日本反垄断法提起诉讼请求的主体由以下三方构成:(1)公正交易委员会(Fare Trading Commission,简称FTC);(2)以通产省为代表的其他政府官厅;(3)事业者。
  日本的FTC是一个可以独立审判反垄断案件的准司法机构,是以美国FTC为模式而设置的行政委员会。FTC下设事务局,事务局除局长外,设有官房、经济部、审查部、交易部,还在大阪、名古屋等7个城市设置了地方事务所。[5]日本的FTC掌管着反垄断法各条款的执行,具体地行使行政权、准立法权和准司法权。其中一项职能是,有权对违法行为进行行政劝告,劝告其停止违法行为,并采取补救措施。如果不接受劝告,FTC可申请开始审判程序。尤其是,FTC对违法行为具有专属揭发权,可以向法院提起刑事诉讼。
  当然,FTC也有权对事业者进行行政罚款,如果被处罚人不服,亦可申请审判程序。这就意味着,事业者也因此享有提出诉讼请求的权利。
  从一定意义上说,日本反垄断法移植了美国反托拉斯法诉权多元结构的做法,但有数据调查表明,在《禁止私人垄断及确保公正交易法》实施后24年间,根据该法第25条提起的损害赔偿案件仅3起。随着社会公益侵害的日益恶化及行政权力在保护社会公共利益方面的不力,日本在原告资格方面逐步予以放宽。目前,日本反垄断法缺乏一个有效的诉权分权机制,更多强调的是公权力的规制。虽然形式上享有诉权的主体除了FTC 这样的职能机构外,私人也享一定的诉权,然而其私人的诉权始终未能真正践行。
  这一诉权体制的另一补充主体是通产省等其他政府官厅。必须指出的是,通产省等官厅在反垄断法执法中的地位有别于美国的各类联邦管理机构。美国各联邦委员会依法享有对特定行业的某些反垄断法条款的执行,是美国反托拉斯法的直接诉权主体之一。而通产省等官厅则是通过反垄断法中规定的协商条款、适用除外条款和其他专门的适用法除外法,享有对反垄断法执行的协商权和影响权,而不是执法权。因此在反垄断诉权问题上,它只是一个间接的主体。《禁止私人垄断及确保公正交易法》第49条第4 款规定,公正交易委员会欲开始审判程序时,应与主管该事业者经营事业的国务大臣进行协商。显见,以通产省为代表的政府官厅对日本反垄断法的诉权具有间接的影响权。
  特别是二战后,以通产省为代表的政府官厅积极干预经济,实施了令世界瞩目的 “通商产业政策”,引导产业发展。然而,以促进企业合并和联合行为,增进企业的国际竞争力为思想基础的产业政策,与以促进自由公正竞争的反垄断政策势必发生直接冲突。尽管公正交易委员会与以通产省为代表的其他政府官厅在执行反垄断法上并无职权重合的领域,但通产省等政府官厅积极执行反垄断法的适用除外规定,削弱了公正交易委员会的执法力度,集权式的执法机构诉权因此也受到了极大的制约。
  总之,日本反垄断法的这一诉权模式既强调诉权的集中,也重视诉权的制衡。正是这一诉权制衡态势,极大地推动了日本反垄断法及其反垄断政策的放宽,为日本战后的经济高速增长缔造了一个不同于欧美的宽松环境。
  二、诉权实现的救济程序
  从上述的分析中,不难发现美日两国的诉权结构各具特色,各有成效。美国式的诉权设置重在诉权的有效性,而日本式的诉权设置则旨在诉权的制约性。但无论何种模式结构,反垄断法就诉权保护的制度设置,离不开具体的法律救济途径与步骤(即诉权实现的救济程序)的实施。只有这样,才能实现反垄断法中原告的诉讼请求权利。反垄断法既具有公法性也具有私法性,故反垄断诉权实现的程序,是以公法救济程序为主,辅以私法救济程序。这一程序的规制有利于维护社会经济生活的稳定和竞争秩序的良性运转,有益于从公共利益的视角关注社会弱者的权利、倡导企业的总体自由和社会的实质公正。
  (一)诉权实现的公法救济程序
  反垄断法的公法救济程序是反垄断法执行机构处理案件的程序。各国反垄断法的公法救济程序没有统一定式,一般包括调查、审决和制裁等阶段。其中,在这一规制程序中,至少有以下两个环节是诉权实现的重要保证。
  第一,当事人对反垄断法执法机构的处理不服的,依法可以提起诉讼。美国反托拉斯法规定对行政法官的初步裁决不服的,可以上诉至美国联邦上诉法院,并最终上诉至联邦最高法院;日本《禁止私人垄断及确保公正交易法》第85条规定,当事人不服审决的,可向东京高等法院提出取消审决的诉讼。此外,德国的《反限制竞争法》第63条也规定,不服卡特尔当局的处分,有权提出抗告。受理抗告的法院是州高等法院。之所以有如此程序规定,是因为在一般情况下,一旦遭到反垄断执法机构的制裁,当事人不是被解散,就是被科以巨额罚款,其法律后果甚为严重。为此,不给予当事人申辩的机会和公允决断的途径是有失公平的。第二,一些案件如域外案件,涉及刑事责任的案件等处理权专属法院所有,反垄断执法机构在依据职权查证属实后,可代表国家提起诉讼。
  (二)诉权实现的私法救济程序
  反垄断法的私法救济程序,是法律赋予竞争活动中因垄断或限制竞争行为而受损害的当事人保护其合法权益的程序。其中除申请调查处理程序外,最为重要的程序是,直接向法院提起赔偿诉讼,进入民事诉讼程序。
  如何确保利益关系人参加这一程序,是该程序正义的关键所在。各国反垄断法均有对私法救济程序的参加人获得参加机会的规定。这意味着,与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人,都有权参加该程序。且这种参加可以是直接参加,也可以是间接参加,前者是具有利害关系的人作为诉讼的当事人直接进入诉讼程序,后者是当事人自己不直接参加诉讼,而由代表其利益的人参加诉讼。这种方式的取舍,由利益关系人决定。
  三、中国反垄断法中的诉讼请求程序设计
  美、日两国反垄断法各具特色的诉讼请求程序,很值得中国反垄断立法的借鉴。尤其是在确认诉讼主体资格、创制诉权保护程序方面,中国亟需建立一个多层次的主体结构、多维度的保障体系。
  (一)建议赋予经营者、消费者有限的诉权,纳入原告范围内
  结合中国现行的相关法律,不妨可以从以下两方面来具体分析私人作为反垄断诉讼原告的可操作性。
  第一,反垄断民事诉讼中原告的确定
  现行《民事诉讼法》第108条第(1)项规定:“原告是与本案具有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这意味着,民事诉讼法要求原告必须与案件具有直接的利害关系。民事诉讼是当事人因民事实体权利义务

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