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【期刊名称】 《上海大学学报(社会科学版)》
《大气污染防治法》将温室气体排放纳入控制体系的评析
【英文标题】 On the Incorporation of Greenhouse Gases Emission into the Regulatory Scope of the Atmospheric Pollution Prevention and Control Law
【作者】 赵俊孙宋龙
【作者单位】 上海政法学院经济法学院上海政法学院经济法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 《大气污染防治法》修订;温室气体;排放权
【英文关键词】 revision of the Atmospheric Pollution Prevention and Control Law of PRC; greenhouse gases; emission rights
【文章编码】 1007-6522(2016)01-0027-08
【文献标识码】 A doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2016.01.003
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 27
【摘要】 对于温室气体控制是否应纳入《大气污染防治法》的调整范畴,一直都有争议。不应将温室气体控制纳入《大气污染防治法》的调整范畴,这不仅是由于温室气体不属于大气污染物,也是由我国现阶段所处的国际和国内环境决定的。温室气体主要来源于能源生产等“上游活动”和公众生活消费等“下游活动”。我们应对其进行上堵下疏:一方面力促清洁生产,另一方面倡导低碳生活,将市场机制与行政手段结合起来,多管齐下共同控制温室气体排放,没有必要将温室气体控制纳入《大气污染防治法》的调整范畴。
【英文摘要】 It has always been controversial whether or not to incorporate greenhouse gases control into the regulatory scope of Atmospheric Pollution Prevention and Control Law of the People’s Republic of China. Greenhouse gases control should not be incorporated into the regulatory scope of Atmospheric Pollution Prevention Law, not only because greenhouse gases do not belong to the atmospheric pollutants, but also as a result of China’s current international and domestic environment. Greenhouse gases are mainly derived from the upstream activities, e.g.,energy production; and the downstream activities, e.g.,public consumption, etc. We will stop the flow from the upstream and dredge the channel to the downstream by promoting cleaner energy production and advocating low-carbon life. Multi-pronged methods should be employed to control greenhouse gases by combining market mechanism with administrative means. Thus, there is no necessity to incorporate greenhouse gases control into the regulatory scope of Atmospheric Pollution Prevention Law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1262834    
  
  环境法学界对温室气体控制是否应纳入《大气污染防治法》的调整范畴存在不少争议。2015年8月29日公布的新修订的《大气污染防治法》二条第二款规定:“防治大气污染,应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治,推行区域大气污染联合防治,对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”但这种规定并没有平息有关温室气体排放是否应该纳入《大气污染防治法》调整范畴的争论。本文认为,只有对温室气体控制与大气污染治理的相关基本问题进行梳理,才能为温室气体的立法和大气污染的治理指明方向。
  一、大气污染物与温室气体之间的关系
  有学者借鉴《水污染防治法》中水污染的概念,[1]将大气污染定义为:大气环境因某种物质的介入,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而影响大气的有效利用,危害人体健康或者破坏生态环境,造成大气环境恶化的现象。大气污染物是指直接或者间接向大气排放的、能导致大气污染的物质。{1}75从该定义我们可知,大气污染物有如下几个方面的特性:第一,大气污染物是外来介入物质,大气污染物质不是大气中本身存在的,是人类生产、生活等活动产生的;第二,外来介入物质导致大气化学、物理、生物或者放射性等方面的特性发生改变,这种改变影响了大气的质量,并影响了公众的财产安全和身心健康;第三,该污染物质的存在导致了大气环境恶化。常见的污染物质有二氧化硫、氮氧化物、有机废气污染物(如苯/甲苯/二甲苯)以及造成臭氧空洞的氟利昂、酸雾(如硫酸/盐酸酸雾),还有垃圾焚烧过程中产生的强致癌物质二恶英等。这些物质绝大多数都是人类在生产、生活过程中产生的有害副产品,其进入大气中会导致大气发生化学、物理、生物或放射性等方面特性的改变,从而危害人体的健康,造成生态环境的破坏。
  温室气体的主要成分是二氧化碳,而二氧化碳是空气的重要组成部分,是植物进行光合作用不可或缺的物质,也就是说,二氧化碳不属于大气的外来介入物质。二氧化碳并不必然导致大气的污染。况且人体本身呼出的就是二氧化碳,在一定程度和范围内,二氧化碳的增加不会对人体造成伤害。只要条件允许,植物能吸入大量的二氧化碳,所以二氧化碳的增加不会导致环境大规模的恶化。
  综上,温室气体是大气正常组成部分,是植物进行光合作用不可或缺的物质。温室气体不符合大气污染物的特性,并不必然会导致大气污染和大气环境恶化,也并不必然危害人体健康和造成生态环境破坏。
  二、温室气体控制不应纳入《大气污染防治法》的调整范畴
  (一)温室气体控制纳入《大气污染防治法》的理由批判
  支持将温室气体排放纳入《大气污染防治法》调整范畴的学者提出了三个理由。
  理由一:温室气体是导致地球变暖、海平面升高的基本原因,更有甚者将温室气体排放作为气候变化的罪魁祸首。其实,自然科学界对此的看法并不统一。[2]具体原因见下文分析。
  理由二:发达国家已有类似的做法。西欧等发达国家已经将二氧化碳等温室气体列入污染空气的黑名单,美国也已经通过判例将二氧化碳解释为空气污染物,并确立了环境保护署依据《清洁空气法》对二氧化碳排放进行监管。有学者认为,美国关于温室气体是否为大气污染物的理论发展历程对我国具有重要的参考价值。{2}美国在1970年和1977年修订《清洁空气法》时,并没有考虑将温室气体列入该法的调整范围。2007年,美国最高法院的9名大法官以5∶4的比例通过判决,将二氧化碳列入空气污染物的名单。2009年,美国环保署正式对外宣布将二氧化碳和其他5种温室气体一并列为“对公众产生威胁的污染物”。至此,有关温室气体是不是空气污染物的争论在美国结束了。
  本文认为,美国作为最发达的资本主义国家,有着先进的能源清洁技术,其关于温室气体是不是空气污染物的争论尚且持续了三十多年。我国作为一个发展中国家,资金和技术都相对缺乏,将温室气体作为空气污染物纳入《大气污染防治法》是不可取的。新修订的《大气污染防治法》也没有将温室气体作为空气污染物看待,而是将其与大气污染物一起作为协同控制的对象。此外,美国是判例法国家,法官具有创设法律的权力,其裁判结果具有反复适用的普遍效力。我国是成文法国家,法官只能适用法律,不可能超越法律文本,更不能创设新的法律,所以,美国路径在我国是行不通的。
  理由三:规制温室气体排放的专门立法缺位,将温室气体纳入《大气污染防治法》调整是对单行法缺失的最佳补位。{3}本文不否认控制温室气体排放最有效的途径就是对温室气体的排放进行立法规制,通过强制高效的行政执法对温室气体的排放进行控制。但经验告诉我们,对温室气体排放的控制要注意行政手段和市场手段相结合,积极探索排放权交易机制,保证经济增长和环境保护的协调发展。如果仅仅在《大气污染防治法》中规定一些原则性的条款,而没有相配套的具体措施和实施细则,该条款就仅具有象征性的花瓶作用,这对治理大气污染不仅没有益处,还会导致立法资源的浪费。
  (二)温室气体控制不纳入《大气污染防治法》的原因分析
  本文认为,不应将二氧化碳等温室气体的控制纳入《大气污染防治法》的调整范围,有五个方面的原因。
  第一,温室气体是不是空气污染物,在全球范围内并没有达成共识。国际社会对二氧化碳的法律地位还存在着比较严重的分歧。{1}74在这种情况下,将温室气体纳入《大气污染防治法》的调整范畴有悖于法律的严谨性。1992年,国际社会签订了控制温室气体排放的《联合国气候变化框架公约》,并于1997年在日本东京通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》。在这两项法律文件的直接影响下,西欧和北欧等西方发达国家在20世纪初就开始征收碳税,作为控制温室气体排放的重要途径。日本也从2007年开始征收化石燃料税,其对象主要包括煤、石油、天然气。美国和加拿大等国家一开始态度较为保守,政府也都因保护环境不力被本国的环保组织告上法庭,但加拿大联邦法院驳回了环保组织的诉讼请求,其理由是:“联邦法院无权判定政府在履行国际公约时措施是否得力。即使有权决定,也没有切实可行的办法执行判决。这样的判决将变得毫无意义。”{4}美国的情况在上文中已经阐述,这里不再赘述。与发达国家的做法不同,大多数发展中国家在其国内环境立法中并没有把温室气体作为大气污染物来看待,更没有对二氧化碳的排放征收相关的环境税费。发达国家与发展中国家对于温室气体的性质及其法律地位的认定并没有达成一致的看法。
  第二,温室气体减排是我国的国际承诺,不是法定义务。将温室气体控制纳入《大气污染防治法》与我国在气候变化领域的基本方针不一致。按照《联合国气候框架公约》和《联合国气候框架公约京都议定书》的有关规定,发达国家应当承担限制和减少二氧化碳等温室气体的法律责任,而发展中国家并没有此项义务。尽管中国作为发展中国家没有减排温室气体的义务,但中国政府在2007年的巴厘岛会议上提出了自愿减排的承诺,充分显示了负责任大国的态度。但欧盟和日本等国却对我国政府施压,要求将中国与其他发展中国家区别对待,其实质在于限制中国的发展,在政治上孤立中国。我国一直坚持以公约和议定书倡导“共同但有区别责任的原则”为准则,减排温室气体不是我国的法定义务,是我国对国际社会作出的负责任的承诺。如果将温室气体排放纳入《大气污染防治法》的调整范围,难免授人以柄,使我国在国际社会交流和谈判中陷入被动,与我国在气候变化领域中的基本方针不一致。
  第三,将温室气体控制纳入《大气污染防治法》会带来执行难的问题。从法理上来看,如果将二氧化碳等温室气体纳入《大气污染防治法》调整的范围,或者将温室气体归入到空气污染物的黑名单,就应当对温室气体排放的单位和个人收取排污费,这是根据“谁污染谁负责原则”和“污染者付费原则”作出的正常的制度设计。还应对排放的单位和个人设定排放标准,这个标准包括二氧化碳等温室气体排放的总量、浓度等。超过标准的还要追究其相应的行政责任,甚至是刑事责任,这在我国目前来说执法难度较大。如果我们有法难依,执法不严,不仅会伤害法律的权威,在国际社会也同样会遭受发达国家的责难。
  第四,温室气体控制单独立法,有利于《大气污染防治法》的宣传和实施。从法律规范的名称来看,《大气污染防治法》针对的是大气污染物的预防与治理,而不是对大气整体环境的整治。将温室气体排放纳入《大气污染防治法》的控制体系,容易误导公众对大气污染物的认知,不利于《大气污染防治法》的宣传和推广。
  从法律规范的内容来看,《大气污染防治法》仅在二条第二款规定,“防治大气污染,应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治,推行区域大气污染联合防治,对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”,即将温室气体排放纳入协同控制体系。但该法的总量控制制度针对的仅仅是重点大气污染物和其他大气污染物,而对非大气污染物的温室气体排放并没有强制性的规定,这不利于《大气污染防治法》在温室气体排放问题上的适用和实施。
  因此,本文认为,温室气体的排放和控制不仅需要较高的技术支持,还需要应对复杂的国际政治环境及经济博弈,这是一个长期的过程,离立法尚需一段时日,待时机成熟,适合在专项的立法中予以规范。温室气体控制单独立法,有利于《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}常纪文.二氧化碳的排放控制与《大气污染防治法》的修订[J].法学杂志,2009(5):74-76.
  {2}唐双娥.美国关于温室气体为“空气污染物”的争论及对我国的启示[J].中国环境管理干部学院学报,2011(4):1-4.
  {3}姚莹.《大气污染防治法》规制温室气体排放的进路探析[J].环境保护,2014(18):55-57.
  {4}中国环保网.环保组织起诉加拿大政府被驳回[EB/OL].(2008-10-27)[2015-7-19].http://www.chinaenvironment.com/view/viewnews.aspx? k =20081027115853843.
  {5}史军,郝晓雅.气候变化与人权:何种温室气体排放权[J].阅江学刊,2011(6):35-40.
  {6}胡苑,郑少华.从威权管制到社会治理——关于修订《大气污染防治法》的几点思考[J].现代法学,2010(6):150-156.
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