查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《上海大学学报(社会科学版)》
公开与不公开之间:我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡
【英文标题】 Between Disclosure and Nondisclosure: Conflicts and Balance Between the Right to Environmental Information and Government Authority to Manage the Environmental Information
【作者】 严厚福【作者单位】 北京师范大学法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境知情权;环境信息;环境信息管理;政府环境信息公开;民间环境信息公开
【英文关键词】 right to environmental information; environmental information; management of environmental information; disclosure of government environmental information; disclosure of nongovernmental environmental information
【文章编码】 1007-6522(2017)02-0099-11
【文献标识码】 A doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2017.02.009
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 99
【摘要】 当前,中国政府在环境信息公开这一问题上取得了一定的进展,但总体上仍处于较低的水平。主要体现在政府部门经常以“国家秘密”为由不公开环境信息,以及对公众申请环境信息公开严格进行“生产、生活、科研需要”的审查。在完善我国公众环境知情权时,应当考虑到社会稳定的需求以及政府环境信息公开的能力。从切实可行的角度来看,为了平衡政府对环境信息的管理权、政府公开环境信息的能力和公众环境知情权之间的关系,应当在政府信息公开的法律法规中明确规定“依法应当主动公开的政府环境信息不得被确定为国家机密”;考虑参考目前环境公益诉讼的做法,规定符合法定条件的社会组织可以无需理由申请政府公开环境信息;鼓励“民间环境信息公开”,并大力提升公众的环境科学素养。
【英文摘要】 The Chinese government has made significant progress in disclosing environmental information. However, there’s still much more space for improvements. For example, the government agencies often refuse to disclose environmental information under the excuse of “state secrets”; or they tend to conduct stringent censor based on “special needs for production, living or scientific research” upon public’s requests to disclose environmental information. To improve the public right to access environmental information, we should take into consideration both social stability and government capacity to disclose environmental information. In term of practicality, in order to balance the relationship between government authority to manage the environmental information, government capacity to disclose environmental information, and public right to access environmental information, we recommend:1) to make amendments to the government information disclosure laws and regulations to require that “the government environmental information that should be disclosed voluntarily without requests should not be classified as “state secrets”;2) to consider stipulating that social entities meeting required legal criteria can apply for disclosing environmental information with no reason (consulting the practice in environmental public interest litigation); and 3) to encourage “disclosure of nongovernmental environmental information” and promote public education on environmental sciences.
【全文】法宝引证码CLI.A.1262843    
  一、中国公众环境知情权和政府环境信息公开现状
  从某种意义上说,环境信息知情权是公众其他环境权利尤其是参与权的前提。“只有相关的环境信息全面、透明地展现在公众面前,公民的环境知情权得到保障,公众才能更好地了解并参加环境行政决策活动,避免与其他主体不必要的利益冲突,成为真正知晓自己所处境况的、享有话语权的决策主体。”{1}如果公众不明真相,就会更倾向于相信各种谣言和阴谋论,从而作出过激的行为。虽然知情并不意味着公众就一定会认同政府的环境管理或者决策,但如果政府满足了公众知情的要求,在后续的环境管理或决策过程中,即便面对群体性事件,也能处于更加主动的地位。
  新《环境保护法》专门增加了一章“信息公开和公众参与”,首次规定了“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息……的权利”,这堪称我国公众环境知情权的最高法律依据。为了保障公众环境知情权的实现,《环境保护法》明确了中央、省级和县级以上人民政府环保部门以及“重点排污单位”各自的信息公开职责,还规定“其他负有环境保护监督管理职责的部门”也负有环境信息公开的职责,从而“有助于形成中央与地方结合、环境保护部门和其他职能部门相互协调的政府环境信息公开良好态势,进而对公众环境知情权的实现大有裨益”。{2}
  公众环境知情权的实现主要依赖于两条途径:一是政府部门和相关企事业单位依照法律的强制性要求主动公开环境信息;二是公众申请政府部门公开相关环境信息。易言之,公众环境知情权的实现主要依赖于政府环境信息公开。
  随着制度的逐渐完善,我国政府环境信息公开的实践也取得了显著进展。自2009年开始,公众环境研究中心(IPE)和美国自然资源保护协会(NRDC)每年发布“环保重点城市污染源监管信息公开指数”(PITI)报告,对中国113个环保重点城市(后扩展到120个城市)的环境信息公开情况进行评价,结果表明:2009年以来,无论是得分及格的城市数量,还是所有城市的平均分均在稳步提升。但多数城市得分未能及格,整体上政府环境信息公开仍处于较低的水平。[1]
  二、公开还是不公开:这是个问题
  我国政府在环境信息公开方面的进步是明显的,但在实践中,由于种种原因,政府往往未能及时公开应当主动公开的环境信息,或者以公众与申请公开的信息缺乏利害关系为由拒绝公开环境信息。易言之,就是公众认为这些环境信息应当公开,而政府认为不应当公开。到底应不应当公开?在公众的环境知情权和政府环境信息的管理权之间,应当如何平衡?
  (一)不能说的秘密?
  为了平衡公众知情权和其他公共利益之间的关系,所有国家和地区有关信息公开的法律都规定了一些不予公开的情形,主要是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的情形。我国《政府信息公开条例》十四条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”
  对于“国家秘密”,《中华人民共和国保守国家秘密法》九条规定:“下列涉及国家安全和利益的事项,泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的,应当确定为国家秘密:(一)国家事务重大决策中的秘密事项;(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项;(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项;(四)国民经济和社会发展中的秘密事项;(五)科学技术中的秘密事项;(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;(七)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。”“政党的秘密事项中符合前款规定的,属于国家秘密。”
  从字面上分析,环境信息并不涉及“国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”,一般情况下很难被列入国家秘密的范围。有学者认为“环境没有秘密”。{3}当然这种论断可能过于绝对。从理论上说,部分环境信息有可能属于“国民经济和社会发展中的秘密事项”。尽管“在国外法制中,国家层面的保密法制并不触及社会层面的事务,这反映出我国的‘国家’理念所笼罩的范围较为宽广”。{4}但即便承认部分环境信息有可能属于“国民经济和社会发展中的秘密事项”,如果要把涉及公众切身利益的环境信息纳入“国家秘密”的范围,也必须慎之又慎。“在涉及国家安全和利益问题上,定密机关拥有为达成目的所必需的裁量权。只是,‘从没完全纯粹的裁量’,定密机关在定密时,必须说明他们认定国家安全和利益受到特别严重、严重或一般损害时的考虑。且这种解释,必须指向现实的、可以特定化的利益。”{5}否则可能会导致公众知情权和政府公信力两败俱伤的结果。
  2006年,一场官方宣称耗资10 亿元的土壤污染摸底战役在全国打响。当时,环保部一名副部长公开承诺:一旦结果出来,将第一时间向新闻媒体公布。2010年,调查终于完成,但调查结果一直未向社会公开。{6}2013年1月30日,北京律师董正伟通过在线提交和发送电子邮件的方式,向环保部提交了两份信息公开申请:一份是申请公开全国土壤污染状况调查方法和数据信息; 另一份是申请公开全国土壤污染的成因和防治措施方法信息。2月24日上午,董正伟收到了环保部的公开答复函件,答复内容总计22页。环保部在答复函件中很详细地解释了“关于土壤污染成因”,但土壤污染调查数据信息并没有公开。环保部认为,全国土壤污染状况调查数据属于国家秘密,根据《政府信息公开条例》14条规定,不予公开。{7}
  我们当然可以理解,环保部担心公开土壤污染信息之后可能会引发社会的恐慌。但信息公开不但涉及公众的知情权,也会影响政府的公信力。公布土壤污染的真实信息可能会在一定程度上引发社会的恐慌,但以“国家秘密”为由不公开这个姿态本身也会引发恐慌———因为公众会下意识地把“国家秘密”理解为“不敢公开”,从而想象最坏的结果。“不公开”的另一个后果是严重损害整个政府( 不只是环保部门)的公信力。不但是因为环保部门“出尔反尔”,本来承诺了会公开,又拒绝公开; 更是因为土壤污染相比大气、水、垃圾等的污染,更具隐蔽性,公众仅凭其感观很难对土壤污染作出基本判断,因此更依赖于环保部门的信息公开。环保部门拒绝公开,相当于使公众了解土壤污染状况的唯一希望破灭,公众必然会对以环保部门为代表的政府“为人民服务”的诚意产生严重的怀疑。虽然一年多之后环保部又主动公开了土壤污染的调查信息,[2]但这种“迟来的正义”,已经难以弥补之前公众知情权和政府部门公信力所受到的损害了。即便环保部门后来公开的土壤污染信息是真实的信息,但由于没有在第一时间及时公开,公众也可能会将其视为经过修饰的信息,其真实性在公众眼里将大打折扣。
  对于国家秘密和信息公开之间的关系,《保守国家秘密法》四条规定:“法律、行政法规规定公开的事项,应当依法公开。”《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》五条更是明确规定:“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密。”根据《政府信息公开条例》九条的规定,涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息,行政机关应当主动公开。而土壤污染不仅会对公众健康造成直接损害,还可以通过食品、农作物种植以及地下水渗透对人体健康造成间接损害。显然,土壤污染信息事关公众健康,涉及公众切身利益,依法应当由相关部门主动公开,而不能确定为国家秘密。此外,环保部自己颁布的《环境信息公开办法(试行)》十一条规定:有关环境质量状况、环境统计和环境调查信息属于环保部门应当主动公开的政府环境信息。而有关土壤污染状况的调查方法和数据信息显然属于“环境质量状况、环境统计和环境调查信息”,环保部门不但不能将其列为国家秘密,而且应当主动公开,而不是藏着掖着等公众申请公开。
  在任何国家,“国家秘密”都会与公众的知情权产生某种冲突,因此需要平衡两者之间的关系。本文并不认为环境没有秘密,所有与环境有关的信息都必须要公开。毕竟,在中国这样一个环境形势还比较严峻,因此环境问题经常引发群体性事件且存在诸多跨国环境影响的大国,有些环境信息确实比较敏感,可能涉及国家安全和利益,在一段时期内被列为国家秘密也是可以理解的。但本文同时认为,依照《保守国家秘密法》的规定,能被列为国家秘密的环境信息较为罕见。环境信息公开应当不折不扣地秉承“以公开为原则,以保密为例外”的做法。“时代已经改变,我们必须顺着信息公开的时代潮流,引入阳光政府的理念和制度,从‘民可使由之,不可使知之’到‘民可,使由之;不可,使知之’,也就是从保密主导下的公开,迈向公开主导下的保密。”{8}11
  本文认为:在平衡国家秘密和公众环境知情权时,一个既能保障公众环境知情权,也能兼顾国家安全和利益的切实可行的标准就是《保守国家秘密法实施条例》规定的:“依法应当主动公开的政府环境信息不得被确定为国家机密。”
  目前,直接涉及环境信息公开的法律、法规、规章中并没有这样的规定。尽管这个问题也可以适用《保守国家秘密法实施条例》的规定,但由于《保守国家秘密法实施条例》在公众中的知名度并没有像直接规定政府信息公开的那几个法规、规章那么高,大部分寻求环境信息公开的公众可能根本就不知道有这样的规定,一些负有环境保护监督管理职责的部门也很有可能不知道有这样的规定。因此,本文建议,应当在修改直接规定政府信息公开的有关法律法规规章时加入这个条款,这样更有利于约束有关国家机关企图以国家秘密为由拒绝公开应当主动公开的环境信息的行为,也更有利于公众对这种行为进行监督(包括提请司法审查)。与此同时,有必要在修改政府信息公开的法律、法规、规章中再次重申《保守国家秘密法》四十九条第二款的规定:“机关、单位违反本法规定,……对不应当定密的事项定密,造成严重后果的,由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”
  (二)“生产、生活、科研需要”与“滥用知情权”
  《政府信息公开条例》十三条规定:“除本条例第条、第条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条据此规定:原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
  对于何谓“自身生产、生活、科研等特殊需要”,目前的法律界定并不清楚。实践中,经常出现行政机关工作人员以申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要为由,拒绝提供相关信息。对于申请人出于科研需要申请公开的,行政机关一般不予回复,或者要求申请人提供相关证明才予以回复。“依申请公开难已经成为地方政府信息公开工作的短板,政府部门要求申请人说明申请用途并提供证明文件几乎已经成为了常态。”{9}
  例如,在“孙洪彬诉萍乡市环保局不履行信息公开法定职责一案”中,江西省萍乡市中级人民法院指出: 关于被上诉人是否应当向上诉人公开涉案政府环境信息的问题,本院认为,本案上诉人申请信息公开时是在校学生,其家住河北省邢台市,并不生活在江西省萍乡市,故所需信息与其生活无关。同时,上诉人未提供证据证明其申请公开的信息与本人生产、科研有关,其申请表上“所需信息的用途”一栏中填写的是“保障公民知情权”,未说明出于什么需要。对此本院认为,“保障公民环境知情权”并不等同于任何公民无需任何条件获取政府环境信息,被上诉人针对上诉人的申请,不予公开涉案政府环境信息并不违反前述规定。[3]
  在法治发达国家和地区,对于公众申请环境信息公开,法律一般不要求公众说明其与申请公开的环境信息之间存在何种利益关系。“有学者抽取了15个国家和地区的样本进行分析,得出在政府信息申请人资格的规定上存在着大致相同标准的结论:即任何人都可

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}周珂,史一舒.环境行政决策程序建构中的公众参与[J].上海大学学报:社会科学版,2016(2):14-26.
  {2}刘畅.刍议公众环境知情权的实现——兼评新《环境保护法》之相应规定[J].河北法学,2015(10):186-193.
  {3}郑戈.环境没有秘密[EB/OL].(2012-0726)[2015-06-15].http://opinion.caixin.com/2012-07-26/100415273.html.
  {4}湛中乐,苏宇.论政府信息公开排除范围的界定[J].行政法学研究,2009(4):36-44.
  {5}郑春燕.政府信息公开与国家秘密保护[J].中国法学,2014(1):144-157.
  {6}袁端端,谢丹:“不能说”的土壤普查秘密——是结论太恐怖,还是过程不科学?[N].南方周末,2012-12-13(C13).
  {7}郄建荣.律师申请公开全国土壤污染数据信息环保部以国家秘密为由不予公开[N].法制日报,2013-02-25(6).
  {8}王锡锌.政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨[J].政治与法律,2009(3):2-11.
  {9}张丽颖.政府信息公开“三需要”的现实操作[J].重庆社会科学,2015(1):30-35.
  {10}李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京:法律出版社,2011:79.
  {11}杨小军.论申请政府信息公开的资格条件[J].国家行政学院学报,2011(2):47-51.
  {12} United Nations Economic Commission for Europe. The Aarhus Convention: An Implementation Guide[M]. NewYork: United Nations Publication, 2014:80.
  {13}高鸿.政府信息知情权的滥用及其规制[J].人民司法,2015(10):10-14.
  {14}吕忠梅.侵害与救济:环境友好型社会中的法治基础[M].北京:法律出版社,2011:序言.
  {15}张璐.公众自测环境信息的法律分析——兼论环境知情权实现途径的完善[J].中国地质大学学报:社会科学版,2013(3):42-48.
  {16}朱谦.公众自测环境信息行为的法律思考[J].中国地质大学学报:社会科学版,2013(4):1-8.
  {17}崔筝.21家环保组织吁请允许公众参与环境监测[EB/OL].(2011-12-19)[2015-06-20].http://china.caixin.com/2011-12-19/100339917.html.
  {18}董伟.田为勇:环境监测数据绝不作假[N].中国青年报,2015-08-21(5).
  {19}绿色和平独立检测滨海新区水质跟官方结果基本一致[EB/OL].(2015-08-16)[2015-08-20].http://www.jiemian.com/article/354495.html.
  {20}杨佶.政府信息公开法律规范必须转变视角——以保障公民知情权为宗旨[J].政治与法律,2013(2):116-124.
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1262843      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多