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【期刊名称】 《现代法学》
国家教育考试机构法律地位研究
【英文标题】 The Legal Status of the State Educational Examination Agencies
【作者】 谭宗泽【作者单位】 西南政法大学
【分类】 法律教育
【中文关键词】 国家教育考试机构;受教育权;教育考试权;法律地位
【英文关键词】 the state educational examination agencies;right to education;education and examination power;legal status
【文章编码】 1001-2397(2009)02-0063-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 63
【摘要】

国家教育考试在社会生活中具有十分重要的意义,然而人们对国家教育考试机构法律地位的认识并不明确。从国家教育考试机构的起源来看,它的设立与运行具有正当性的权利与权力基础,它的法律地位应定位为管理者、被监督者、服务者和契约主体。国家教育考试机构的发展方向应当是在实现行政化与社会化相结合的同时,注重考试管理权与实施权的适当分离。

【英文摘要】

Although the state educational examinations are now playing an important role in social life,many people still fail to have a clear understanding of the legal status of state educational examinations agen-cies. By way of analyzing the origin of the state educational examination agencies,one can find that their estab-lishment and operation is based on proper rights and power. The legal status of the state educational examina-tion agencies is connected with their operators,the supervised,service men and subject matters of contracts.The state educational examination agencies should develop in a direction towards combination of administrationan socialization,while stressing proper separation of administrative power and managerial power.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128410    
  一、问题的提出
  国家教育考试机构的地位随着20多年来的教育体制改革发生了巨大变化,但其中某些重大的变化却尚没有反映在我国的法制建设成果中,这与中国的社会发展形势极不适应。虽然教育考试立法在国家立法层面上的进展较为缓慢,但是近年来关于国家教育考试的立法研究和部门行政立法、地方立法活动仍然较为活跃,取得的相关成果也颇为让人期待。2007年5月18日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《重庆市国家教育考试条例》即为我国首部关于国家教育考试的地方性法规。该地方性法规于2007年9月1日起施行一年来,对提升重庆市国家教育考试活动的法治化水平,明晰重庆市国家教育考试机构的法律地位作出了积极的贡献。
  由于《重庆市国家教育考试条例》(以下简称《条例》)的法律位阶较低和属试验性立法等原因,该《条例》有关教育考试立法的理论和实践问题尚未得到法律界的充分关注,尤其是对国家教育考试的权利结构的演变关注尚不明显。教育考试内容的一些变化已触及了权力和利益的重新分配,在原来的权利格局尚未定型的情况下,新的情况又出现了,从而增加了正确认识教育考试机构的法律地位的难度。了解国家教育考试机构法律地位及其变化,对把握国家教育考试机构未来的发展方向是有积极意义的。
  二、国家教育考试机构释义
  《教育法》第20条规定:“国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类,并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”根据该法条规定,由国家批准实施国家教育考试的专门组织就是国家教育考试机构。在《教育法》颁行之前,教育考试由国家行政机关组织实施,行政机关(主要是指教育行政机关)是教育考试惟一的组织者、实施者。教育考试机构附属于行政机关。《教育法》的相关规定为教育考试机构的多元化留出了法律空间,由国家批准实施国家教育考试的机构可以是行政机关,也可以是社会组织。《重庆市国家教育考试条例》第4条将教育行政部门和教育考试机构并列的规定,顺应了《教育法》的相关规定,与《教育法》的立法精神是吻合的。需要注意的是,虽然实施教育考试的组织属性可以不同,但是其实施国家教育考试的权力来源和教育考试的种类却是相同的,其权力来自于国家的授权,考试范围、种类均由国家规定。因此,国家教育考试权只能是行政权力,而不是社会权力,教育考试职能是国家教育职能的组成部分,国家教育考试机构属于法律法规授权的行政主体。
  国家教育考试种类的设定不能超出国家教育考试的范围。结合国家教育行政主管部门的规定,国家教育考试的种类基本可以确定为以下几类:各类高等学校入学考试(包括本专科、硕士、博士研究生入学考试)、高等教育自学考试、国家教育考试机构主办的非学历教育考试等国家教育考试。[1]
  笔者认为:首先,同样为国家教育制度的组成部分,九年义务教育范围内的考试以及高等中级教育考试不是国家教育考试,[2]尤其是九年制义务教育阶段的所有考试均不应该被认为是国家教育考试的范畴。九年制义务教育是一种强制性教育,既体现适龄人员的权利,也表现为一种义务,所有的适龄人员均应依法接受义务教育。此一阶段所涉及的考试均不属于国家教育考试的范围,不必运用国家教育考试权对受教育者的受教育资格进行测定。此种条件下,各级教育考试机构的使命不在于运用考试权对受教育者接受教育的资格进行判定,而在于防止非法适用考试手段侵害受教育者接受义务教育的权利;其次,各类职业技能资格和人事选拔考试也不是国家教育考试。在中国历史上,科举制度使考试成为一项选拔官员的重要方式。孙中山先生力推的“五权宪法”更是将考试权与行政权分立。但是,五权宪法之中的考试权,实质上是国家按照宪法与法律的规定,通过考试这一特定的方式招录国家工作人员的权力,这种考试在类型上应该归类于人事考试的范围,不属于国家教育考试。
  三、国家教育考试机构的权利与权力基础
  (一)保障公民受教育权
  “受教育权”这个概念关涉国家教育考试机构的基本行为模式,至今尚未有定论。学界比较有代表性的观点包括:劳凯声教授认为,“受教育权是公民作为权利主体依照法律、法规的规定,具有的接受教育的能力和资格。”{1}李步云教授则认为:“受教育权是指公民享有在各类学校、各种教育机构或通过其他途径学得文化科学知识,提高自己的科学文化业务水平的权利。”{2}胡锦光教授认为受教育权兼具自由权和社会权性质:“受教育权是为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活,而由学习协助者协助学习的一种权利;它要求国家提供学习条件及机会,并要求为学习内容由国家、教育协助者在不损及学习权之目的及增进学习效果的条件下确定”。[3]秦惠民认为,“从本质上说,现代社会的所谓受教育权,是指公民作为权利主体,依照法律规定,为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利。”{3}解立军认为,“受教育权是公民的一项宪法性权利,应该说是一个内容广泛的概念,其基本内涵应当是指公民到依照国家教育制度举办的学校及其他教育机构就学的权利,因此,受到侵害的情形是和公民当时面临的具体就学机会联系在一起的,应当是指公民到教育机构就学的机会和权利被剥夺或者设置不平等条件使公民在相同的就学机会上受到不平等待遇的情形”{4}。在上述定义中,笔者较为同意解立军先生的观点。笔者认为,受教育权的形成与现代教育国家主义的兴起紧密相关。
  教育的国家化过程可以追溯到16世纪—18世纪启蒙的专制时代。“欧洲大陆的正规学校教育起源于教会和宗教团体,不过,使宗教教育转变为正规的学校教育体系以满足世俗社会和民族的需要,却是国家的功劳”{5}。19世纪早期,欧洲各国国民教育体系的形成标志着西方资本主义国家现代学校教育的开始。教育逐渐向世俗化转变,国民教育制度普遍确立,公立学校制度也广泛普及。国家通过立法、行政等手段干预教育活动成为必然。这种现象在教育史上被称为教育的国家化,我们把这种通过干预教育,塑造社会的价值观理论被称为“教育国家主义”。
  对于国家控制、引导教育的重要性,意大利的马克思主义者安东尼·葛兰西指出:假如国家的一个重要功能是提高全体人民的道德水平和文化水平,那么,最有效的两种工具就是法院和学校。教育具有正面的积极的意义,而法院具有负面的和压抑性的意义,所以学校理所当然地是国家干预的重要场所,学校成为了国家的权力机关。英国学者格林认为:“现代国家形成的过程是指现代国家建构的历史过程、政府控制的所有公共领域的建构过程、国家意识形态的建构过程及国家主权和民族观念的建构过程。”“现代国家和现代教育制度的形成在时序上是统一的。”“国家教育制度的实质在于超越早期教育的狭隘利益,使教育服务于整个国家,或者说服务于社会统治阶级设计的国家利益。”因此,这种教育必须首先引起国家的重视并发展成为一种国家机构,成为形成民族国家必不可少的组成部分,通过对教育的控制和引导,培育社会的价值观,使教育活动成为了新的社会秩序的重要支柱。{5}
  (二)行使国家教育考试权
  根据《辞源》的解说,中国古代“考”有考察、考核的意思,将“考”与“试”二字组合为“考试”一词,始于《礼记·学记》。从中华典籍上寻找“考试”一词的含义,可以发现其与教育的密切关系,甚至可以认为它就是教育的一部分[4]。现代一些权威工具书直接将“考试”一词解释为:“学校考核学生学业成绩的制度,是检查学生学习情况和教学效果的重要方法之一”。[5]“考试是用来测量人的知识、技能的一种方法,其实质就是通过测量过程,按一定的标准把人某方面的特性加以定量和定性的描述,以便实现鉴别、诊断优劣的目的。”{6}考试对应考者(被考者)能力检测、甄别的工具价值已得到社会的认可。然而,基于制度研究的需要,我们对考试的认识不能仅仅停留在工具价值上。为了建立一个具有法律意义的制度,我们需要在不断的追问下寻找考试的法律价值。
  孙中山先生在“五权宪法”中,主张将考试权与行政权分立,认为这样既能保障人民行使普通选举的民主权利,又能够矫正欧美选举制度的弊端,选拔优秀人才为国服务。他还认为欧美选举官吏的制度是有缺陷的。例如,美国官吏有由选举得来的,有由委任得来的。无论是选举还是委任,都有很大的流弊。就选举上说,那些略有口才的人,便去巴结国民,运动选举;那些学问思想高尚的人,反都因讷于口才,没人去物色他。考试“可以除却盲从滥选,及任用私人之流弊”、“可以最严密、最公平地选拔人才,使优秀人士掌管国务”。仅有选举不能辨别一个人的才能高低,仅有考试也不能识别一个人贤与不贤,只有将考试和选举结合起来,通过考试辨其才,由选举判断其品德,这样才能挑选出德才兼备的合格人才{7}。孙中山先生主张“考试权独立”的法律思想对今日的中国考试制度的创新、考试资源的整合仍然具有重要价值。
  受教育权作为一项基本人权在当代已被普遍确认,《世界人权宣言》第26条第1项规定:“人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质,技术和职业教育应普遍设立,高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。”《世界人权宣言》确立的机会均等原则所包含的思想是:第一,人人有权平等分享社会教育资源;第二,如果教育资源有限而无法实现人人享有时,人人分享社会教育资源的机会是平等的。机会均等原则

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究[M].北京:教育科学出版社,2003.181.

{2}李步云.宪法比较研究[M].北京:法律出版社,1998:514.

{3}秦惠民.走入教育法制的深处——论教育权的演变[M].北京:中国人民公安大学出版社,1998.191.

{4}解立军.学校法律顾问[M].北京:开明出版社,2003:2.

{5}安迪·格林.教育与国家形成[M].王春华,等,译,北京:教育科学出版社,2004:6,123.

{6}吴宏.考试法应是控制行政权力之法[N].法制日报,2005-12-15(10).

我不休息我还能学

{7}孙中山.孙中山全集(第1卷)[M].台北:中华书局,1981:319.

{8}戴家干.谈教育考试机构的职能与定位[J].教育与考试,2007,(1) :4-6.

{9}李化德,李春茹.教育考试立法问题研究[M].法律出版社, 2005: 122-123.

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