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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
执行中的权利救济
【副标题】 以两个中级法院的实务运作为对象【作者】 百晓锋
【作者单位】 西北政法大学【分类】 其他
【中文关键词】 执行救济;信访;执行复议;申请变更执行法院
【文章编码】 CN53-1143/D(2010)06-139-11【期刊年份】 2010年
【期号】 6【页码】 139
【摘要】

2007年10月28日,修改后的《民事诉讼法》初步建立了我国的执行救济制度,这些制度的建立对于解决长期困扰我国法院系统的执行难和执行乱具有重要意义。不过,对于习惯通过信访和监督解决执行难、执行乱的我国而言,要使这些制度实践中完全扎根却并非易事。本文旨在结合2008年4月《民事诉讼法》实施初期的司法实践,揭示我国执行当事人维权由信访救济向法律救济过渡期间的一些问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1171258    
  一、调查的基本情况
  (一)调查的背景和意义
  上世纪80年代末90年代初,随着“执行难”以及随后“执行乱”问题的出现,强制执行逐渐成为一个备受关注的法律领域。1999年中共中央11号文件的下发和中央政法委[2005] 52号文件、[2007]37号文件的出台,更是将强制执行问题提高到了一个前所未有的政治高度。这些文件在表达中央对强制执行重视程度的同时,也在某种程度上表明,“执行难”和“执行乱”已经成为我国社会转型期较为严重的社会问题和政治问题。
  所谓的执行救济,是指执行当事人和利害关系人就法院执行活动提出不同意见,维护自身合法权益的途径和手段。其功能主要通过加强执行当事人、利害关系人对执行活动的监督,在维护当事人合法权益的同时,实现对“执行乱”问题的治理。它可以从广义和狭义两个层面加以理解,广义的执行救济除了正式的法律救济制度以外,还包括信访等非正式途径;而狭义的执行救济则仅指制度化的法律救济。
  执行救济是我国当前执行制度中较为薄弱的环节。尽管1999年中共中央11号文件下发以后,法院系统即开展了以克服执行难,减少执行乱为目标的执行改革运动,但是,这场改革的重心却更多地停留在建立健全执行机构,推进统一管理体制和强化执行手段等方面,至少在去年民事诉讼法修订以前,以维护当事人合法利益和规范执行行为为目的的执行救济制度并未得到应有的关注,这导致大量的执行问题不得不通过信访渠道来加以解决。根据金华中院的相关数字,2004年其所属各基层法院辖区内执行信访的数量已达3383/人/次,占到了“涉诉信访”总数的33%[1]。2007年民事诉讼法修改时,尽管在新民事诉讼法与执行程序有关的九个条文中,与执行救济有关的就达到了三条之多(分别是法第202条的执行行为异议/复议制度、法第203条的申请执行法院变更制度和法第204条的案外人异议/案外人异议之诉制度),但是我国的执行救济制度依然并不完善。
  在理论研究方面,与其他的执行理论一样,执行救济理论也存在着严重的与实践脱离问题。在民事诉讼法修改之前,执行救济研究除了介绍国外执行救济的制度及理论以外,最主要的还是从立法论的角度考量执行救济制度的“应然”设计,而对于我国的执行工作现状、当事人的哪些利益需要维护,当前的实践如何等问题却很少提及。民事诉讼法修改之后,虽然围绕着新的救济制度也出现了诸多论述,但与民诉法修改之前的状况相比也并无太大改善。到目前为止,有关执行救济的实证研究成果基本是一片空白。执行救济实践现状如何?当事人都存在哪些利益诉求?这些诉求如何通过信访途径表达?法院对于当事人的信访诉求又是如何处理?新法实施对执行救济实践有何影响,导致了何种变化?新的执行救济制度在实践中如何实施,实施状况如何?等等。这些看似基本的问题,在当前的执行救济理论研究中却很少能找到答案。
  在上述背景下,出于为新法细化实施提供参照,以及为执行救济理论研究增添实证素材的考虑,笔者于2008年暑期在S省N中院和X中院进行了为期近两个月的调查和研习。此次调查的目标旨在对当前执行救济实践和新法实施以后的变化形成初步判断和认识。
  (二)调查的计划及实施情况
  根据最初的计划,调查内容主要是执行救济或者说执行中的权利救济在新民事诉讼法实施前后的情况,除了新民事诉讼法最新增订的三个条文之外,还包括当前执行实践中当事人、利害关系人用以维护自身权益的其他途径,具体包括:(1)案外人异议在新法实施前后的对比;(2)新法实施以后执行行为异议/复议的运作;(3)执行法院变更在新法实施前后的运作和对比;(4)执行中的其他救济手段(主要是执行信访)的运作情况。调查的场所则限定在一到两个中级法院。之所以将中级法院作为调查的对象,主要是考虑到了中级法院在我国执行法院体系中“承上启下”的特殊地位。当前执行实践采取的是以高级法院为主的执行管理体制。在这个管理体制当中,中级法院一方面作为一审法院,直接负责大量案件的强制执行,另一方面它又是能够受理复议案件和当事人变更执行法院申请的上级法院。要想对执行案件的整体运作和执行异议、执行复议以及提级执行、指定执行等制度都有所考察,中级法院当然是较为理想的选择。
  此次调查于2008年7月初开始,8月底结束,其中,先在N中院5周,后在X中院大约3周(含3个周末)。需要指出的是,这次调查采取了跟踪参与的方式,在调查周期内,调查者本人与法院正式人员一样,按时上班下班,融入到调查对象(主要是执行局)的日常工作之中。这样做的目的主要是希望能通过较长时间的参与、观察和交流,完成对执行工作尤其是执行救济工作的实际运行情况作动态考察。在调查期间,笔者主要完成了以下工作(本文使用的信息资料,也皆为下述途径获得):
  1.随同办案和现场观察。为了能对中级法院的执行救济实践有更为全面的认识和考察,在N中院调查期间,除了在办公室接待当事人、进入接访日集中接访现场之外,经允许,笔者还跟随了多个信访案件和复议案件的办案过程,包括中院法官商讨处访意见、复议意见,向基层法院、当事人和有关部门进行传达并协调等,比如本报告第二部分所举的王某与某矿厂的借贷纠纷申诉案和第三部分所举的张某因丈夫经济纠纷而被追加为当事人的复议案件等。
  2.阅读有关卷宗,整理较有代表性的个案。由于此次调查期间新民事诉讼法的实施尚未完全展开,有关正式执行救济制度的案源有限,所以,笔者着重对一些较有代表性信访案件和复议案件进行了整理。除了阅读有关卷宗以外,还就其中一些关键问题向承办法官进行了咨询和交流。
  3.与执行法官进行交流和访谈。除了随同办案和整理个案之外,笔者曾多次与执行法官就个案和执行程序的有关问题进行了交流,比如法202条的执行行为异议制度、法204条的案外人异议制度以及执行评估拍卖等,他们的经验、感受为笔者获取对执行工作的细节认知提供了丰富的背景知识和制度外信息。此外,为了对一些宏观性的程序问题和对象法院的执行工作尤其是执行救济情况加深了解,笔者还分别对N中院和X中院执行局的领导进行了访谈。
  4.收集文献资料和有关数据。这主要是N中院和X中院与执行有关的规章制度、集中接访和执行案件受理的有关数据。除此之外,还包括与执行工作和对象区域的社会经济发展有关的文章和媒体报道。
  (二)对象法院的一般情况
  N市位于S省西部,总人口约600多万,总面积约15000多平方公里,其中市区人口约150多万,面积约500多平方公里。N市是一座工业城市,经济发展处于S省前列。2007年,N市全市生产总值达到1595.5亿元,财政一般预算收入100.2亿元,城市居民人均可支配收入13302元,农民人均纯收入4038元。N中院老办公楼位于中心城区繁华地带,紧邻老市政府和市委办公区(现为市民文化广场,市政府已搬至新区),与市公安局对面,是上世纪90年代的19层建筑,新区办公楼也已装修完毕,准备迁入办公。N中院在编350余人,下设立案庭、刑一庭、刑二庭、刑三庭、民一庭、民二庭、民三庭、民四庭、民五庭、民六庭、行政庭、审监庭、执行局、法警队、办公室、政治部、研究室、行政装备处、督查办、监察室等20多个职能部门。其中,执行局在编31人,分属综合处、执行一庭、执行二庭三个业务庭(处)。执行一庭、二庭主要负责办理各类执行案件(金融执行案件统一归执行一庭管理),其他非执行的事务则由综合处负责,具体包括:(1)对中级法院执行案件所发生执行异议的处理;(2)对当事人不服拘留、罚款决定的复议;(3)对外委托执行案件的办理;(4)受托执行案件的审查;(5)协助执行工作;(6)对执行案件实行流程管理、检查和通报;(7)统一管理、协调基层法院执行工作;(8)办理提级执行和指定执行案件;(9)执行工作中信访接待的处理;(10)统计、调研、宣传、会务及内勤事务[2]。据介绍,新法实施以后,由于复议案件增多,部分复议职责被转移到了执行一庭。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  X市位于S省中部,下辖5县5区,辖区总人口约480万,总面积约6444平方公里,其中,市区人口约80万,面积约350平方公里。2007年,X市全市生产总值达到571.1亿元,财政一般预算收入20.3亿元(其中市级财政8.55亿元),全市城镇居民人均可支配收入9693元,农民人均纯收入3763元。X中院办公楼位于X市新区,为上世纪90年代12层建筑,距东侧的市政府步行距离不足五分钟,距北侧的政协人大也只有5到10分钟的路程。本院在编210余人(法官136人),下设立案庭、审判庭、执行局、办公室、政治部、研究室、技术处等21个职能部门。执行局在编14人,另外借2人,分属综合处、执行庭、复议组三个业务庭(处/组)。其中,执行庭由原来的执行一庭、二庭合并而成,主要负责案件执行。信访、复议、提级执行、指定执行等业务原由综合处(职能与N中院的情形类似)统一负责,新法实施以后,复议职责从综合处剥离,专门由复议组负责。
  在执行案件的数量上,N中院与X中院由于两地经济发展的不同而存在较大差异。从2002-2007年的情况来看,N中院基本能维持每年200件上下,2002年甚至达到了400件左右(具体情况见表1)。相比之下,X中院的案件数量要小得多,据执行局领导介绍,该院2007年受理案件约40件上下,2008年前半年为20件左右,全年数量应当大致与2007年持平。不过,需要指出的是,这两个中级人民法院在受理案件的范围上与笔者之前在其他省份了解到的情况有所差异[3],其中最主要的就是,在这两个中级人民法院,行政执行案件并不是由执行局负责,而是由行政庭或法警执法大队负责。除此之外,根据笔者的观察和了解,N中院与X中院执行局处理的仲裁案件也不多见。
  表1 N中院2002-2007年执行案件受理数A
  注:1.这些案件不包括罚款、拘留复议等案件。2.2002年和2003年分别提级执行40件和16件。3.2004年中级法院管辖案件标的额提高,故以后几年的受案量总体上有所下降。
  表2 N中院2002-2005年案件处理情况

┌──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐
  │年份│案件│执行│执行│执行│执行│其它│
  │  │总量│完毕│和解│终结│中止│  │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
  │2002│400 │101 │4  │252 │9  │34 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
  │2003│281 │54 │5  │194 │9  │19 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
  │2004│285 │81 │13 │120 │4  │67 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
  │2005│190 │49 │6  │57 │5  │73 │
  └──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

  注:1.其他包括指定执行、委托或移送执行、部分和解、不予执行等。2.执行终结含本次执行终结。3.2006年、2007年的数据有所残缺,故无法列出。
  在案件执行情况方面,以更具代表性的N中院2002-2005年的数据为例(具体情况见表2),执行完毕的案件数量基本维持在20%-30%之间(四年之中,只有2003年略低于20%,其余三年则保持在25%以上的水平),其他的绝大多数案件则都是通过执行终结的方式(2002-2004年的数据最为明显)得到处理。这种反差在一定程度上说明,执行难在当前的执行工作中仍然相当突出。
  二、集中接访与信访救济
  从严格意义上讲,信访并不是一个法律救济途径,因此,曾不断有学者主张取消信访的救济功能,但在实践中,信访所承担的救济功能却并没有因此而受到影响。执行领域更是如此,执行信访一直是信访尤其是“涉诉信访”案件的重要组成部分。那么,这些为数众多的执行信访案件究竟是反映执行工作中的那些问题?法院又是如何处理执行信访案件?至少到目前为止,学界尚未出现有说服力的答案。在这一意义上,此次调查期间S省积极开展的集中接访活动,无疑为我们了解这方面的信息提供了一个较好的平台和时机。
  (一)集中接访日印象
  7月初,笔者进人了此次调查的第一个现场—N中院,而这一天,恰恰是S省法院系统的集中接访日。集中接访又被媒体称为“大接访”,是指在特定的期日和场所,法院及所属各职能部门领导集中接待信访当事人,处理信访案件的活动。按照S省高院的统一部署,该省的集中接访活动将从5月份一直持续到8月份。在此期间,每个月的第一个星期一是集中接访日。据N中院的法官介绍,集中接访最初设在省高院,后来才转移到了各地市的中级法院[4]。
  法院及所属各职能部门的领导在集中接访日的接访,是确定集中接访处访案件范围的关键环节。从现场观察的情况来看,集中接访日的活动大致可以分为以下三个步骤:(1)信访当事人在接访现场的人口处登记、填表;(2)信访当事人持登记表到中院、省高院相关职能部门的接待处反映问题,由该部门负责人当场答复并作出初步处理;(3)现场活动结束以后,由中院综合部门对信访案件进行汇总、登记造册。集中接访日所受理的案件,全部实行领导包案处理,由包案领导亲自过问、亲自部署、亲自协调、亲自督察负责。
  从集中接访受理的案件来看,当事人的利益诉求主要集中在执行不力或拖延执行上,其他诸如执行错误、执行违法等案件则相对较少。以X中院及其下辖基层法院6月份的集中接访案件为例,在49件信访案件中,有40件是反映消极执行、执行不力或执行拖延问题(详见表3)。这些案件大多是陈年旧案,当事人常年上访,方方面面积累起来的问题比较多,因此,处理起来颇为棘手。不过,需要说明的是,这里的执行不力或拖延执行案件并没有排除实际上不具备执行条件的案件。尽管这些年来将被执行人不具备履行能力的案件从执行难中剥离出来的观点越来越多,但在信访人那里这种主张往往不能成立。在他们看来,案件交给法院,就是法院的事情,他们更注重结果,而不是法院采取了何种措施。
  表3 X中院及下辖基层法院6月份集中接访案件的数量和事由分布

┌──────┬──────┬──────┬───────┐
  │信访所涉法院│信访案件总数│反映执行不力│反映其他问题 │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院A  │6      │5      │执行错误1件  │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院B  │5      │4      │超标扣押1件  │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院C  │3      │3      │  —    │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院D  │4      │2      │执行回转2件  │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院E  │3      │3      │  —    │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院F  │7      │4      │案外人异议3件 │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院G  │6      │6      │  —    │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院H  │4      │4      │  —    │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │基层法院I  │6      │6      │  —    │
  ├──────┼──────┼──────┼───────┤
  │X中院    │5      │3      │错误执行2件  │
  └──────┴──────┴──────┴───────┘

  (二)执行救助基金与执行不力信访案件的处理
  从N中院和X中院事后对集中接访案件的处理来看,对于反映基层法院执行不力或拖延执行的案件,中院通常不会直接介入,而是更多地通过催办和督办促使基层法院处理。催办、督办一般是通过书面或口头的方式要求基层法院加大执行力度,限期执结。基层法院在期限内不能执结的,必须向中院说明原因。但是,如果当事人多次信访,并且反映强烈的,中院也会直接派员到基层法院监督,并在必要的时候将案件指定给其他的基层法院执行,或将当事人邀至法院,与基层法院一道将问题澄清,商定新的解决方案或通过其他方式谋求谅解。当然,如果案件由中级法院执行,而被执行人确实缺乏履行能力且不具备追加条件的,中院也会通过组织双方当事人和解或特困群体救助基金谋求问题的化解。在这里,需要特别注意的是S省已经普遍设立的执行救济基金制度。执行救助基金是政府为了照顾生活存在特殊困难的执行当事人而提供的专门资金,但在实践中,它却也是地方法院应对“执行难”,化解执行信访的有力途径。下面笔者即以N市为例来对执行救助基金制度运作进行简单的说明。
  N市的执行救助基金制度始于2006年。根据该市的有关文件,执行救助基金由市中级法院管理适用、审批发放;账户设在市中级法院,实行专户管理,专款专用;资金来源包括市财政预算拨款和社会团体、组织、企事业单位和个人的捐款,当基金余额不足5000元时,中院还可以申请市财政及时拨付、补充;基金适用的对象主要是中院执行案件中生活特别困难,符合民政部门城乡低保、农村五保和优抚条件的申请执行人;适用的案件主要是刑事附带民事案件、交通肇事案件、人身损害赔偿案件、追索赡养费抚养费抚育费案件和农民工工资案件;除此之外,适用条件还包括中院已经采取了法定执行措施并且查明被执行人确无财产可供执行,或被执行人下落不明导致执行程序无法进行。执行救助的金额一般控制在生效法律文书确定数额的1%至10%以内,具体案件具体研究确定;生效法律文书确定的数额在5000元以下的,也可以决定一次性予以救助。申请和办理执行救助基金的具体程序为:(1)申请人以书面形式向中院递交领取救助基金的申请及身份证明和所在基层组织出具的证明其生活困难的材料;(2)执行局组织合议庭对申请执行人提交的材料进行审查。经审查,认为符合救助条件的,提交书面报告并写明救助金额,上报执行局长签署复审意见,最后呈院长批准支付;不符合救助条件的,书面通知救助申请人;(3)中院院长签发救助决定文书。申请执行人得到救助之后,中院对有条件执行的案件应当继续执行。执行到款项后,应先扣除向申请执行人救助的相应部分,缴入救助基金账户,然后由申请执行人领取多余部分[5]。
  从处访效果来看,执行救助基金确实在中院处理执行不力信访案件的过程中发挥了重要作用,一些申请执行人在领取救助基金后就放弃了对被执行人的债权,不再继续上访,进而使执行案件和信访案件同时得以终结。不过,拒绝法院执行救助或与法院进一步讨价还价的信访人也不在少数。在X中院,笔者就曾经历过一名外地信访人就救助金额问题与法院针锋相对、互不相让的激烈场面。在这个过程中,法院的谈判筹码是案件由于被执行人缺乏可自执行的财产或下落不明而执行无望;而信访人也即申请执行人的筹码则是继续上访或其他的非正式途径。由于反映执行不力的信访案件大多是被执行人被执行人下落不明或不具履行能力,因此,一旦被执行人拒绝通过执行救助基金了解案件,法院便陷入了极为被动的境地。根据N中院执行法官处理此类案件的经验,这时候法院往往会通过主动“下访”来排解当事人的不满(当然,这种“下访”更多是一种姿态宣示,更为重要的还在于通过这种姿态谋求双方当事人的让步或妥协)。
  (三)中级法院对执行不规范信访案件的处理
  相比之下,对于涉及基层法院执行不规范的案件,中级法院的介入要相对较多,因为这类案件如果是基层法院自身处理的话经常会面临许多障碍和困难,而且处访的效果也不是很好。从接触到的情况来看,当事人反映执行不规范的案件大多涉及以下情形:变更、追加被执行人不当、执行案外人财产不当、解除或撤销执行措施或对已经采取保全措施的执行财产处置不当、执行款物分配不当、终结执行不当、要求执行回转等。对于这类案件,N中院和X中院均没有具体的操作规程,但据N中院的执行法官介绍,承办人员在处理这类案件时,通常会向基层法院做个反馈,要求其说明或报告案件的有关情况以了解案情。如果承办人员认为有必要,还会进一步向当事人询问、确认案件的有关情况。在对案情有了大致把握之后,案件便进入了协调和商定解决方案阶段。
  与涉及执行不力的案件信访人通常只有申请执行人一方不同,反映执行不规范的信访案件中时常存在双方同时上访,或未上访一方将上访作为博弈手段的现象。案外人李某(化名)申诉执行侵犯其财产权益案就是这类案件中较为典型的一例。该案的起因是,1996年元月,李某家因为建房问题与邻居张某(化名)家发生厮打。在厮打过程中,李某的儿子燕某(化名)为了保护已经倒地的母亲和被对方围打的姐姐,持刀刺伤了张某和张某的另一亲属丙某。同年11月,燕某因故意伤害罪被判处有期徒刑六年,并被判承担张某经济损失的赔偿责任。后来该案附带民事部分进入执行程序。执行程序启动之后,由于被告人燕某尚在服刑且无独立经济来源,法院在1997年8月底以家庭共有财产的名义查封了李某在郊区的部分在建房屋约136平来。对于法院的这一行为,李某提出了异议,理由是被查封房产并非被执行人燕某所有,而是李某在1992年11月私人购置,当时燕某年仅15岁,尚不具备民事行为能力,因此法院不应查封案外人的财产。对此异议,法院认为,该房产虽系李某购得,但应属家庭共有财产;燕某作为李某之子,并未独立生活,亦无独立经济来源,应属家庭财产共有人,况且,法院执行的只是部分房产,因此,将李某的异议驳回。1998年4月案件终结执行以后,李某开始不断上访。由于本案在法律问题上存在争议和模糊,为防止法院作出对自己不利的处理,加上法院将查封房屋抵偿给自己以后李某在一直阻挠其行使所有权,申请执行人张某也开始不断地向各级部门和中央电视台的有关栏目写信、递材料。这使得N中院在处理此案时遇到了相当大的压力。
  由于诱发“新访”的潜在风险,同时也考虑到维护基层法院权威的需要,上级法院在处理反映执行不规范的信访案件时往往会比较谨慎,不会轻易认定某种执行行为或措施是否违法,而会尽量在考虑方方面面因素的基础上找到一个相对平衡的“点”。在随同处理王某(化名)信访一案的过程中,N中院法官的找“点”艺术就曾给我留下了深刻印象。该案的缘由是,王某与某矿厂因借款问题发生纠纷。在诉讼过程中,经中级法院二审调解,王某与矿厂达成协议并制作了调解书。调解书中写明,由矿厂承担还款责任;如果到期不还,则从诉讼保全的4万元补偿款中扣除。2001年12月17日,该案进入执行程序。次年6月25日,负责执行的县法院通知王某领取执行款5972元,由于县法院未按照调解书的规定从诉讼保全的补偿款中清偿自己的债权,王某及其代理人拒领该款。11月14日,县法院裁定本案终结执行,理由是矿厂作为本案的被执行人早已被水库淹没,所得的移民赔偿款在对各债权人按比例清偿后,已无其他财产可供执行。对此,王某表示难以接受。他认为,本案的执行程序存在严重瑕疵:首先,该矿是合伙企业,企业财产应当先还债,然后再向合伙人分配,但县法院却先向合伙人分配移民补偿款而后还债,并且还是根据该矿的内部协议仅对合伙人乙某一人的份额进行执行;其次,作为合伙企业,被执行人的合伙人可以被裁定追加为被执行人,但执行法院却以无财产可供执行为由裁定终结执行;最后,申请执行人在审判过程中已经对部分移民款申请了诉讼保全,而且法院也实施了保全,但执行法院却并没有将该款直接用于偿还申请执行人的债权。于是,王某便开始了漫长的上访历程。
  对于王某的申诉,N中院曾在2003年和2004年两次要求县法院进行说明,但由于本案涉及到系列案件的执行,案情复杂,并且存在执行法院经历人事变更等诸多因素,该案始终没能妥善解决,直至王某在此次集中接访活动中再次提出。面对这一历史遗留案件,N中院以新民事诉讼法的有关规定为切口,制定了较为灵活的处理方案。一方面,他们告知王某及其

  ······

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