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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
论申请人参与执行的正当性
【英文标题】 On the Legitimacy of an Applicant''s Participation in the Execution
【作者】 胡道才【作者单位】 江苏省南京市中级人民法院
【分类】 民事诉讼法【期刊年份】 2017年
【期号】 1【页码】 102
【全文】法宝引证码CLI.A.1222566    
  
  “执行难”这一概念首先是申请执行人(以下简称申请人)提出来的,在申请人层面形成共鸣并强烈反映后,得到了社会公众支持,法院也从自身执行工作层面认可了存在执行难。早在1999年,最高人民法院就指出:“执行难问题目前已成为困扰人民法院工作的突出问题,在社会上引起了强烈反响,已到了非解决不可的时候。”当前,人民法院往往试图从影响执行工作开展的体制、机制着眼、着力解决执行难,这一方向无疑是正确的,但执行难的解决,最有发言权的评价主体并不是法院,也不是中立的第三方,而是广大的申请人。没有绝大多数申请人的认可,任何人、任何机构说执行难已经解决,都是自说自话。如何使申请人认同执行难已经解决,是解决执行难必须面对的重要课题。笔者认为,法院执行工作要获得申请人认同,首先要让申请人全程参与法院的执行过程,亲眼见证法院在制度、机制、工作上已经全力以赴、穷尽措施,尤其是那些由于当事人的经济、民事行为自身风险造成的执行不能案件,无论法院如何努力其权利都无法实现。同时,这也符合民事诉讼活动当事人参与的基本原理。
  一、现实需求:申请人参与执行的必要性考量
  受“重实体、轻程序”法律观念、超职权主义工作体制、不完善的执行参与制度以及过往“三同”(同行、同吃、同住)引发的廉洁风险等因素的影响,我国法院在执行工作中长期排斥当事人的参与,没有广泛赋予申请人参与执行的权利,既阻碍了最有动力的执行力量的加人,也弱化了执行监督,容易造成申请人的误解。可见,申请人参与不足既是造成执行难的重要原因,也是破解执行难的严重阻碍因素,解决执行难迫切需要申请人参与执行。
  (一)申请人参与执行是解决执行难的重要力量
  民事强制执行属国家公力救济性质,法院应当依职权积极收集执行财产线索资料,但是这并没有否定申请人采取私力救济的方式。从国际上看,面对各国普遍出现的执行难问题,公力救济的有限性愈发彰显。[1]欧盟各成员国普遍认为,执行失效的主要原因在于国家垄断执行权,同时又缺乏对债务人的有效制约机制。加强私力救济增加债权人获得清偿的概率已逐渐成为国际社会共识,执行权私有化进程也已经逐渐成为国际主流趋势,并得到了欧盟国家的实践验证。[2]最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)第28条也规定,“申请人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。”申请人有强烈的参与愿望和参与动力,申请人为实现自己的债权,对能否找到被执行财产至为关心,对查报被执行人的财产也往往较为主动,申请人查报是查明被执行人财产状况的重要方法。[3]强化申请人执行参与,不仅能充分调动当事人积极性,减轻人民法院工作量,而且能及时查明被执行人财产状况,使人民法院将主要时间和精力放在运用证据依法采取适当的执行措施上来,有利于人民法院提高执行效率。[4]
  (二)参与执行是对申请人基本权利的保障
  民事执行中申请人的基本权利主要包括实体性基本权利和程序性基本权利两个方面,二者都需要申请人的执行参与作为权利实现的保障。实体性基本权利主要指的是申请人对经依法裁判等法定程序确定的利益,在其遇到实现障碍时,国家依法保障其最终实现的权利。实体性权利关系到申请人利益的最终实现,在我国具有深厚的社会基础,“对于普通人来说,他们心目中的法律是具体的,他们并不关心法学家有关习惯的言词和论文,他们一般来说也并不关心制定法的问题究竟如何规定,他们更关心司法和执法的结果,这才是他们看得见摸得着、对他们的生活有直接影响的法律”。[5]对申请人的实体权利实现而言,申请人参与执行增加了执行的力量,弥补了人民法院执行措施的不足,因此是实现其自身合法权益的重要方式和保障。程序性基本权利包括两个方面,即由实体性权利派生出来的程序性权利和独立的程序性权利。没有程序性权利保障,民事执行的实体性权利就必然存在天然缺陷。在民事执行程序中,不管能否实现实体性权利,申请人都有权要求法律程序公平、正当,并保证他们能有效地参与到程序中去。
  (三)参与执行是赢得申请人理解支持的必要方式
  执行工作要赢得社会深刻的认识和理解,就需要加强执行程序中的当事人参与,特别是要加强申请人的执行参与。通过申请人广泛深入的参与,有利于更好地维护当事人的权利,有利于提高执行工作本身的合理性和效率,也有利于吸收不满、感染社会、增进了解。比如,在终结本次执行程序案件(以下简称“终本”案件)中,如果允许申请人广泛深入参与,尽管客观结果对其不利,但因为其知晓所有的执行程序、调查手段、执行措施和制裁措施都已穷尽,所有的意见都已得到充分表达和回应,所有的法律政策都已讲清讲透,他们也可以接受这样的后果。因此,在法院行使国家职权进行执行工作的同时,应当充分发挥当事人捍卫自己权利的主动性,通过扩大参与让申请人对执行工作由“不了解—不理解—误解”转变为“了解—理解—支持”。
  (四)申请人态度是衡量基本解决执行难的核心指标
  判断执行难是否得到解决,固然需要参考实际执结率等客观指标,但是最根本的还是要看社会公众是否认可。而在社会公众中,申请人作为利益相关方,对执行工作最为关注、最为了解、最有体会,是否存在执行难以及是否有效解决执行难也最有发言权。最高人民法院公布的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》提出,要“引入第三方评估机构研究制定基本解决执行难的评价体系,确定两到三年内解决执行难的具体目标及指标体系,广泛征求意见后向社会公开发布。两到三年期限届满前由该第三力评估机构及参与单位按照既定的评价体系进行效果评估,向社会发布评估结果。”笔者认为,在评估指标体系中,申请人的满意度是核心因素,其中执行不能案件的申请人又最为关键。在因被执行人无财产可供执行、丧失履行能力等而终结本次执行程序甚至实体终结的执行案件中,如果通过法院的努力,能够让绝大部分人申请参与进来、见证过程,能够让绝大部分申请人认识到这类案件的执行不能系因其本身应承担的商业风险或民事行为风险造成的,当法院宣布执行难问题基本解决时,才会具有公信力。
  二、法理基础:申请人参与执行的可行性分析
  (一)执行权的双重属性要求申请人参与执行
  目前,关于民事执行权的性质主要有三种不同的观点,即司法权说、行政权说和双重属性说。笔者认为,民事执行权既有行政权的特征,又有司法权的特征,是一种相对独立的、处于司法权与行政权交界的国家权力。也正因民事执行权的相对独立性,才有必要在民事审判程序或行政程序之外设立独立的民事执行程序,党的十八届四中全会才会提出要制定单独的强制执行法,而不是将其归入民事诉讼法或者行政程序法之中。民事执行权的司法权与行政权属性都要求申请人参与执行。一方面,参与是现代行政程序中的一个基本原则,“行政主体在行政职权过程中,除法律规定的程序外,应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会,从而使行政活动更加符合社会公共利益”。[6]另一方面,司法权的交涉性决定了执行行为不仅仅是法院单方面的事情,而是法院与包括申请人在内的执行当事人共同的事情。在理论上,完美的执行程序应当是法院与申请人共同参与的程序,那种认为执行行为完全是法院单方行为的思想不仅在理论上是错误的,而且在实践中也是有害的。如在“终本”案件中,实践中相当数量的案件符合执行机构穷尽执行措施而被执行人确无财产可供执行的法律要件,由于申请人未能充分行使参与权,往往并不认同案件已经结案,且对法院的执行工作提出质疑。
  (二)职权主义执行模式并不排斥申请人参与执行
  职权主义执行理念认为,国家强制力是司法执行得以实现的支撑力量,要求构建国家执行威慑机制。当事人主义执行理念认为,执行工作也要奉行司法被动原则,法院主动调查收集证据的职权行为打破了当事人间的平衡,有损法院的中立性。回顾我国的执行工作历史进程,我们经历了从当事人主义转向职权主义的过程。自1999年党中央下发11号文件后,执行改革在全国法院轰轰烈烈地展开,其中最主要的是把当事人主义的执行模式作为破解执行难的突破口,提出了“强化当事人主义重塑执行程序”的口号,强调启动执行程序、推进执行程序上的被动性。[7]后来,随着当事人主义弊端的逐渐显现,执行工作逐步转向职权主义。实践证明,职权主义执行模式符合执行工作的特点和规律,符合我国的国情。但在职权主义执行模式下,也要重视申请人参与执行,注重发挥申请执行人的参与性、主动性,否则会使执行工作陷入片面强调法院强制力的超职权主义错误路径,这将对基本解决执行难产生极大的负面影响。
  (三)申请人参与执行具有合法性基础
  我国宪法第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”相关司法解释也直接规定了申请人的执行参与权,如最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》(以下简称《执行程序若干问题的解释》)、《

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