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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
【英文标题】 Understanding and Application of Several Issues of Applicable Laws on Criminal Cases of Exploiting Mining Illegally and Destructively
【作者】 喻海松【作者单位】 最高人民法院
【分类】 刑法学【期刊年份】 2017年
【期号】 4【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.1222570    
  
  最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]25号,以下简称《解释》),自2016年12月1日起施行。这是1997年刑法施行以来最高司法机关就矿产资源犯罪再次发布专门司法解释,体现了对矿产资源司法保护的高度重视,对于依法惩治矿产资源犯罪,进一步加大对矿产资源的司法保护,必将发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《解释》的制定背景、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。
  一、《解释》的制定背景与经过
  1997年刑法规定了非法采矿罪和破坏性采矿罪。第三百四十三条规定:“违反矿产资源法的规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;造成矿产资源严重破坏的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”“违反矿产资源法的规定,采取破坏性的开采方法开采矿产资源,造成矿产资源严重破坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。”2003年5月16日,最高人民法院审判委员会第1270次会议审议通过《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2003]9号,以下简称《2003年解释》),主要对非法采矿和破坏性采矿行为的认定、造成矿产资源破坏的认定和鉴定等问题作了明确规定,进一步加大了对矿产资源的刑事司法保护力度。
  为了加大对非法采矿犯罪活动的惩治力度,刑法修正案(八)进一步完善了非法采矿罪的规定,将“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏”的要件修改为“情节严重”,降低了入罪门槛;将升档处罚情节由“造成矿产资源严重破坏”修改为“情节特别严重”。据此,构成非法采矿罪不再要求经责令停止开采后拒不停止开采,而只要求实施非法采矿行为,达到情节严重的程度。刑法修正案(八)施行后,司法实践对于情节严重、情节特别严重的具体情形认识不一,影响了相关案件的办理。
  根据国土资源部的建议,最高人民法院会同最高人民检察院,依据法律修改情况,以《2003年解释》为基础,结合当前实践,启动了新的司法解释起草工作。起草过程中,水利部及有关部门也反映了非法采砂违法犯罪的有关问题,建议通过《解释》规定对非法采砂行为适用非法采矿罪,并明确定罪量刑标准和相关法律适用问题。在深入调研的基础上,经反复研究讨论形成了征求意见稿,分别征求了最高人民检察院、公安部、国土资源部、水利部、国家海洋局等中央有关单位的意见,并征求了最高人民法院有关审判庭和各高级人民法院的意见。2016年3月,最高人民法院研究室会同有关部门召开专家论证会,分别邀请刑法专家和矿产资源、水利专家对解释稿进行论证研讨。此后,根据专家论证会作了修改完善,形成新的征求意见稿,征求了全国人大常委会法工委意见,并根据法工委意见进一步征求了国务院法制办的意见。2016年9月26日最高人民法院审判委员会第1694次会议、2016年11月4日最高人民检察院第十二届检察委员会第57次会议审议通过了《解释》。
  二、《解释》起草中的主要考虑
  为确保《解释》的内容科学合理,能够适应形势发展、满足实践需要,在起草过程中,着重注意把握了以下几点:
  一是从严惩治矿产资源犯罪。矿产资源属于不可再生资源,处丁持续递减的消耗之中。非法采矿、破坏性采矿行为对矿产资源的破坏具有不可逆性,故而,对矿产资源犯罪刑事政策的基本取向应当是从严惩治。基于此,《解释》未因经济社会发展水平提高而大幅提升矿产资源犯罪的定罪量刑标准,以确保刑事惩治力度不减。当然,这并非意味着对矿产资源犯罪一律从重,仍然应当区分情况,突出惩治重点,体现宽严相济,充分发挥刑法的威慑和教育功能,以更为有效地保护矿产资源和生态环境。
  二是注重对生态环境的保护。中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》提出:“严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任,大幅度提高违法成本。”“对造成生态环境损害的,以损害程度等因素依法确定赔偿额度;对造成严重后果的,依法追究刑事责任。”根据这一要求,《解释》将生态环境损害因素纳入考量范围,针对非法采矿罪根据造成生态环境损害的程度设置了定罪量刑标准。
  三是明确非法采砂犯罪的法律适用。实践中非法采砂对环境的危害日益严重,在刑法未针对非法采砂规定专门罪名的前提下,适用非法采矿罪对非法采砂行为进行规制,成为当下的选择。基于此,《解释》明确对非法采砂行为适用非法采矿罪,加大了对水资源的刑事司法保护力度。
  三、《解释》的主要内容
  《解释》根据法律规定和立法精神,结合近年来办理矿产资源犯罪案件的实际问题,对矿产资源犯罪的定罪量刑标准及有关法律适用问题作了全面、系统的规定。《解释》共16个条文,大致可以归纳为如下八个方面的问题:
  (一)“违反矿产资源法的规定”的涵义北大法宝
  根据刑法第三百四十三条的规定,非法采矿罪、破坏性采矿罪的前提是“违反矿产资源法的规定”。经研究认为,为避免法律适用漏洞,对于“违反矿产资源法的规定”,不宜限缩为违反矿产资源法的规定,而应当包括违反水法等其他法律、法规中关于矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的情形。基于此,《解释》第1条明确规定:“违反《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》等法律、行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的,应当认定为刑法第三百四十三条规定的‘违反矿产资源法的规定’。”
  (二)“未取得采矿许可证”的认定
  对于刑法第二百四十二条第一款关于非法采矿罪客观行为方式的表述,从语言逻辑角度加以细究,“未取得采矿许可证”之后跟着三个“擅自……”的表述。而无论是“擅自采矿”,还是“擅自进人国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿”,抑或“擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种”,均应以未取得采矿许可证为前提。基于此,《解释》第2条在《2003年解释》第2条规定的基础上,对未取得采矿许可证的具体情形作了明确,即“具有下列情形之一的,应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的‘未取得采矿许可证’:(一)无许可证的;(二)许可证被注销、吊销、撤销的;(三)超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的;(四)超出许可证规定的矿种的(共生、伴生矿种除外);(五)其他未取得许可证的情形。”其中,第⑵项“许可证被注销、吊销、撤销的”规定,系根据矿产资源法第四十七条“违法颁发的勘查许可证、采矿许可证、采砂许可证,上级人民政府地质矿产主管部门有权予以撤销”的规定,增加了撤销的情形;第(3)项“超越采矿许可证规定的矿区范围或者开采范围开采矿产资源的”规定,系根据非法采砂犯罪的情形增加了开采范围的表述。
  实践中,一些矿山企业在被责令停产停业期间仍然擅自采矿的情况较为普遍,且往往是引发矿难的重大隐患。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》8条第1款规定:“在采矿许可证被依法暂扣期间擅自开采的,视为刑法第三百四十三条第一款规定的‘未取得采矿许可证擅自采矿’。”《解释》起草过程中,拟将上述规定吸收为认定未取得采矿许可证的情形,并考虑到可能因程序性瑕疵而被暂扣许可证,故限定为“因存在重大安全隐患而被暂扣许可证期间开采矿产资源的”情形。专家论证过程中,有意见提出,上述规定虽然具有实践合理性,但从法理层面而言不妥。主要表现为:(1)采矿许可证被暂扣的情形,不同于行为人自始未取得采矿许可证的情形,行为人实际上属于采矿权人,将此种情形下开采矿产资源的行为认定为未取得采矿许可证,恐有不妥。(2)从规范的保护目的而言,因存在重大安全隐患而暂扣许可证,所保护的是安全生产,而非法采矿罪保护的是矿产资源。因此,对于违反因存在重大安全隐患而被暂扣许可证期间不得开采矿产资源的规定,擅自开采矿产资源的,适用非法采矿罪的规定,不符合规范的保护目的。(3)因存在重大安全隐患而被暂扣采矿许可证期间开采矿产资源的,否定适用非法采矿罪,但构成其他犯罪的,可以按照其他犯罪处理,并不存在法律适用的漏洞。经研究认为,上述意见确有道理,予以采纳。
  《解释》起草过程中,对于采矿许可证到期后继续开采矿产资源的情形,宜否认定为未取得采矿许可证,存在不同认识。经研究认为,实践中采矿许可证到期后继续开采矿产资源的情形十分复杂,一律认定为未取得采矿许可证恐有不妥。而且,对于其中情节严重的,可以吊销许可证,对于此后采矿的可以认定为《解释》第2条第(2)项规定的情形。因此,未将此种情形明确列为未取得采矿许可证的情形。此外,对于非法转让采矿权的,可以根据矿产资源法的相关规定吊销采矿许可证,进而将此后采砂的行为认定为《解释》第2条第(2)项规定的情形。
  (三)非法采矿罪的定罪量刑标准
  刑法修正案(八)对非法采矿罪作了重大完善,将入罪门槛由“造成矿产资源破坏”修改为“情节严重”,从而将非法采矿罪由结果犯调整为情节犯。根据法律修改的精神,不宜再将情节严重限制在造成实害后果的情形。基于此,在《2003年解释》规定的基础上,《解释》第3条明确了情节严重的具体情形。
  1.开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的。开采的矿产品价值是衡量非法采矿行为社会危害性的基础因素,也是认定非法采矿情节严重的基本标准。据统计,从2003年至2015年,我国煤、铁、金、银、铜、铅、锌、铝、锡等主要矿产品的市场价格平均上涨将近1倍。因此,经综合考虑矿产品价格上涨因素,将非法采矿罪的入罪标准设定为“开采的矿产品价值在十万元至三十万元以上”。
  2.在国家规划矿区、对国民经济具有很重要价值的矿区采矿,开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的。该项标准体现了对“两矿区一矿种”的特殊保护。矿产资源保护法第十五条规定:“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种,实行有计划的开采;未经国务院有关主管部门批准,任何单位和个人不得开采。”根据矿产资源法实施细则第六条的规定,对“两矿区一矿种”的范围应作如下把握:(1)国家规划矿区,是指国家根据建设规划和矿产资源规划,为建设大、中型矿山划定的矿产资源分布区域。(2)对国民经济具有重要价值的矿区,是指国家根据国民经济发展需要划定的,尚未列入国家建设规划的,储量大、质量好、具有开发前景的矿产资源保护区域。(3)国家规定实行保护性开采的特定矿种,是指国务院根据国民经济建设和高科技发展的需要,以及资源稀缺、贵重程度确定的,由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种。根据有关规定,具体包括黄金、钨、锡、锑、离子型稀土。
  3.二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚,又实施非法采矿行为的。一方面,实践中出现“蚂蚁搬家”式的非法采矿行为,在被查获后行为人往往否认在被抓前存在开采行为,而被查获的矿产品达不到入罪标准。而且,此种情形的矿产品交易往往采取现金交易的方式,收集交易单据等其他证据也十分困难。因此,对于此种行为,只能予以行政处罚,屡罚屡犯者难以起到效果。另一方面,实践中一些犯罪分子是长期从事非法采矿的惯犯,特别是其中有一些在受过多次行政处罚甚至刑事处罚后还屡教不改,继续进行非法采矿,应加大对该类人员的打击力度,以起到震慑效果。因此,以因非法采矿受过的刑事处罚次数作为考量情节,将多次实施者认定为情节严重,纳入刑事处罚范围。
  需要注意的是,借鉴最高人民法院、最高人民检察院《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》17条“刑法第一百五十三条第一款规定的‘一年内曾因走私被给予一次行政处罚后又走私’中的‘一年内’,以因走私第一次受到行政处罚的生效之日与‘又走私’行为实施之日的时间间隔计算确定”的规定,“二年内”宜以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。此外,“两次以上行政处罚”,包括但不限于国土资源主管部门的行政处罚,只要是有关部门依法对非法采矿行为给予的行政处罚即可。
  4.造成生态环境严重损害的。《解释》第3条将环境价值明确纳入判断情节严重的考量因素。实践中应当根据造成生态环境损害的程度判断是否达到情节严重的标准,对于达到严重损害程度的应当以非法采矿罪定罪处罚。
  5.其他情节严重的情形。《解释》第3条第1款第(5)项为兜底项,需要由司法实践根据具体情况裁量适用。司法适用中,既要敢于根据具体案情适用兜底项,同时也要持慎重态度,考虑与前述具体情形之间的相当性。
  此外,《解释》第3条第2款明确了情节特别严重的认定标准。通常情况下,情节特别严重和情节严重之间为五倍的倍数关系。造成生态环境特别严重损害的,也可以认定为情节特别严重。
  (四)破坏性采矿罪的定罪量刑
  1.“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”的认定。《2003年解释》第4条规定:“刑法第三百四十三条第二款规定的破坏性采矿罪中‘采取破坏性的开采方法开采矿产资源’,是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产

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