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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
滥用诉权行为的司法识别与规制
【副标题】 以行政案件规范化登记立案为视角【作者】 张光琼刘大海蔡红曼
【作者单位】 海南省高级人民法院海南省海口市中级人民法院
【分类】 诉讼法学【期刊年份】 2017年
【期号】 1【页码】 97
【全文】法宝引证码CLI.A.1222563    
  
  立案登记制是我国司法体制改革的重要组成部分,是中央自上而下部署的依法治国重要事项。自2015年5月1日以来,全国各级人民法院对依法应当受理的起诉、自诉、国家赔偿、初次申请强制执行案件实行立案登记制,做到有案必立、有诉必理,立案难、立案拖延、年底不立案、人为控制和干扰立案等情况已经成为历史。该制度的施行,全面打开了纠纷化解的法治之门,一方面极大提高了立案工作效率,方便了群众诉讼,尽可能地使潜在纠纷和争议进入诉讼程序,并以法治方式处理或终结,有力维护群众的诉讼权利,维护社会稳定,实现潜在的纠纷诉讼程序化处理的良好效果。但另一方面,恶意滥用诉权等不诚信诉讼行为也得以趁机而入,严重破坏人民法院审判秩序、损害国家利益、侵害他人合法权益,多体现在行政立案审判工作上。为此,如何依法化解社会矛盾,维护社会稳定,落实登记立案相关制度,引导群众进行有价值诉讼,确保群众依法正确使用诉权,维护司法秩序和司法权威,甄别并规制滥用诉权行为,已成为人民法院行政登记立案工作面临的新课题。
  一、滥用诉权行为的成因与一般表现
  我国宪法规定,公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。滥用诉权行为的成因较为复杂,既有法律制度上漏洞原因,又有当事人主观认识错误、过失、故意等原因。其在表现形式上更多是借助外观形式的符合性,隐藏恶意目的、非法目的、侵权目的或其他不正当目的,制造或试图制造一场荒谬、折磨人的,甚至是灾难性的,无法律意义、无价值的诉讼。滥用诉权行为也表现为有其他犯罪故意支配下的恶意诉讼危害行为。
  (一)法律认识错误下的滥用诉权行为
  实施立案登记制以来,不少群众对“有案必立、有诉必理”,断章取义,错误理解,对最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》存在认识错误,存在起诉人利用立案登记制滥用诉权违法起诉、缠诉等损害人民法院立案公共司法秩序的情况。2015年5月4日实施立案登记制的当天,就有群众就信访事项或对行政机关信访机构的信访答复不服提起行政诉讼,要求人民法院登记立案。也有一些群众持《人民日报》或其他报纸上“有案必立、有诉必理”的相关报道,要求人民法院登记立案。如陈某以海南省海口市人民检察院为被告提起行政诉讼,因不符合立案登记的相关规定,海南省海口市中级人民法院作出不予登记立案的书面释明性答复。
  (二)主观故意或过失支配下的滥用诉权行为
  1.滥用诉权实现恶意打击行政机关领导目的
  起诉人利用登记立案制度滥用诉权,将无关的行政机关及省、厅级行政机关法定代表人、负责人恶意列为被告,试图通过立案登记制造舆论影响,给领导个人施加压力。如起诉人王某对行政机关作出的“房改房”物权登记行政行为不服,向海南省海口市中级人民法院提起行政诉讼,行政起诉状列海南省人民政府、海口市人民政府、海口市龙华区人民政府、海南省国土资源厅、海口市国土资源局、海南省住房和城乡建设厅、海口市住房和城乡建设局等为共同被告,并将作出登记行为时的上述行政机关原法定代表人、负责人和现任法定代表人、负责人同时列为被告,要求人民法院落实立案登记制,给予登记立案。另外,还有在其他犯罪故意支配下的滥用诉权行为,如北京锋锐律师事务所及相关律师利用诉讼委托代理人身份以诉讼方式恶意侵害人民法院公共司法秩序和诚信诉讼秩序,危害行为对象指向了国家利益。
  2.滥用诉权实现恶意规避级别管辖目的
光宗耀祖支撑着我去教室

  实行立案登记制以来,也是海南省海口市开展“双创”工作严厉整治拆除违反城乡规划法的建筑物、构筑物的特殊时期,被强制拆除的行政相对人明知是某区城市管理综合行政执法局以自己名义作出的行政处罚决定行为,仍然恶意将区政府、市政府列为共同被告,目的是利用立案登记制以多列被告方式故意规避第一审人民法院级别管辖,使不属于中级人民法院管辖的案件因被告级别直接进入中级人民法院审理。类似案件因立案法官在立案阶段准确识别起诉人的滥用诉权行为,起诉人一审中院,二审高院,再审直奔最高法院的非常态恶意诉讼目的破灭。行政立案审判实践中,笔者发现有的起诉人起诉根本不是为了取得判决结果,种种情况表明有些起诉人只是为了制造想要达到的诉讼影响,企图给政府施加相关压力,获取更多的政府补贴、补偿利益或实现其他要求。
  3.滥用诉权向行政机关施加压力实现其他恶意目的
  2015年年初,江苏省南通市港闸区人民法院召开新闻发布会,通报了陆某等提起的8起政府信息公开系列行政诉讼案的起诉人滥用诉权情况。2013年10月至2014年7月期间,陆某等以生活需要为由,先后分别94次向相关行政机关申请政府信息公开。在相关行政机关作出书面答复后,又分别39次向所属复议机关申请行政复议。经过行政复议后,仍然不服,向有管辖权的人民法院提起相关行政诉讼36次。南通市港闸区人民法院认定,陆某等所提起的相关行政诉讼,属于滥用诉权行为。
  4.滥用诉权向人民法院施加压力实现其他恶意目的
  行政征收是一种可诉的行政行为,征收成片的土地及土地之上的房屋会涉及众多土地使用权人和房屋所有权人的权益问题,起诉人通常采取“抱团儿”起诉方式,多则上百人集体以一个起诉状起诉到人民法院,要求人民法院登记立案。这类案件各权利人主张的权利内容和权利范围各不相同,诉讼标的不是同一的,不属于必要共同诉讼,起诉时的人数也不是确定的。这类案件的起诉人借助人多势众、法不责众的民间观念,恶意破坏人民法院立案工作秩序,以群体性案件典型表现形式给人民法院立案工作施加压力。
  5.滥用诉权侵犯他人合法权益
  滥用诉权行为不仅仅累及人民法院,损害国家利益,还可能损害行政相对人、行政相关人或无任何利害关系人的合法权益。曾有起诉人因关联利益,恶意制造诉讼管辖连接点和法律事实申请诉前财产保全,提起没有诉讼利益的诉讼,以损害被申请人、被告合法权益或商誉,或使处于市场交易关键期的被申请人、被告,因拟被交易财产或合同标的物被人民法院查封或冻结而丧失成功交易机会、商业机会或降低成功交易机率等情况。
  二、对滥用诉权行为的司法识别与对策
  实行立案登记制以来,海南省三级法院均出现当事人违反诚实信用原则,利用立案登记制非法起诉,恶意缠诉,破坏人民法院公共司法秩序,损害人民法院司法权威的滥用诉权情况。滥用诉权行为,破坏了人民法院正常的司法秩序,大量浪费司法资源,给不该进入诉讼的当事人以沉重诉累。滥用诉权行为带来的司法危害不容忽视,立案法官应当注意辨识,禁止当事人恶意启动诉讼程序。对滥用诉权行为,应当尽早形成全国统一适用的应对之法。
  (一)对滥用诉权行为的司法识别
  滥用诉权行为如同寄生于立案登记制度身体上的寄生虫,如果不体检、不杀虫,就会危及立案登记制度身体健康。在人民法院审判实践中,滥用诉权行为常发生在基层人民法院和中级人民法院,因行为本身具有一定的隐蔽性,学界有能力研究,但没有翔实的案例材料,实践部门有直接翔实的材料,但实少有人研究,诸多现实原因等导致了对滥用诉权行为及相关问题的研究边缘化。最高人民法院曾在2016年3月份针对滥用诉权行为在全国法院范围内进行调研,调研内容之一就是滥诉行为的概念内涵和外延。可见,人民法院实行立案登记制以后,当事人及委托诉讼代理人出现的滥用诉权行为已经引起了最高人民法院高度注意。
  1.域外国家、地区对滥用诉权行为的认识
  域外多数国家、地区对滥用诉权行为予以承认,认为在诉讼中存在滥用诉权的可能,并建立了相应的制度,但不同法系国家、地区对滥用诉权行为的界定和认识也不尽相同。有的采狭义定义,如美国、英国等国家,认为滥用诉权行为存在于起诉、反诉两个方面。有的采广义定义,如法国、日本等国家,认为滥用诉权行为存在于整个诉讼过程中,包括但不限于起诉、反诉。承认存在滥用诉权行为的国家在定义滥用诉权行为时主要考虑了妨害司法行为和侵权行为两个重要要素。目前,多数国家的立法对滥用诉权行为的构成要求应当具备主观过错或恶意,如美国侵权法重述(第2次)第682条明确规定,为了非法的目的滥用民事诉权应当承担由此而产生的法律责任。[1]如英国法要求成立民事诉讼滥用诉权行为,起诉人应具有民事诉讼上的恶意,即提起的必须是恶意目的支配下的无法律依据的民事诉讼。[2]还有的国家对滥用诉权行为认定引入诉讼利益评价标准,如日本民事诉讼制度规定,对于是否构成滥用诉权行为,法官要对起诉人是否具有诉讼利益进行识别,无诉讼利益,为构成滥用诉权的条件之一,而当事人提起的诉是否具有诉的利益,则要从原告、被告、法院三者的角度进行利益衡量和价值判断。[3]另外,一些国家和地区对滥用诉权行为的处罚除了限制人身自由的行政、司法拘留外,视情节或单独给予罚款,如法国民事诉讼法第32-1条规定,以滥用诉权方式进行诉讼者,处最高3000欧元的民事罚款。[4]在法国,司法罚款不影响权利人基于滥用诉权侵权行为之请求权基础提起的侵权损害赔偿之诉。当滥用诉权行为的违法程度符合法定情形时,也可以对滥用诉权行为人予以拘留。又如,日本新民事诉讼法第303条第1款规定,控诉法院在驳回控诉请求的情况下,认为控诉人提起控诉只是以拖延诉讼的终了为目的时,可以命令控诉人缴纳作为提起控诉的手续费应缴纳金额10倍以下的现金。再如,我国澳门特别行政区民事诉讼法典第385条规定,当事人出于恶意进行诉讼者,须判处罚款。
  2.我国审判实践中对滥用诉权行为的探索和认识
  我国尚未建立对滥用诉权行为的预防、审查、审理制度,滥用诉权行为的概念以及对滥用诉权行为的具体认识均来自于法官的审判实践。在我国,滥用诉权行为,既有对“有案必立、有诉必理”断章取义、错误理解的情况,又有利用人民法院立案登记制恶意制造信赖危机的情况,还有通过恶意列加无关被告、恶意捆绑起诉、通过起诉恶意制造群体性集团诉讼负面舆情,恶意给审判机关、行政机关及相关负责人施加不正当潜在压力,破坏人民法院登记立案公共司法秩序和行政机关依法行政的工作秩序,侵害他人合法权益,损害国家和社会公共利益的情况。
  从行为表现上来看,滥用诉权的行为更多是借助外观的合法性隐藏违法目的或恶意目的,违背诉权行使的IH当性和必要性。滥用诉权是利用人民法院登记立案制度,基于对形式上的基础权利、从属性权利、附随性权利及相关权利衍生的其他权利不正当或恶意行使,通过向人民法院提起诉讼、申请等方式侵害目标主体合法权益,或刻意制造诉讼舆情和不良影响,使目标主体精神、物质等方面由此遭受侵害,丧失市场交易机会或遭遇不当的社会舆论评价,或名誉权、隐私权等权益受到侵害。
  从行为目的上来看,滥用诉权行为其实是一种积极的诉讼侵权行为。积极诉讼侵权行为是通过滥用诉权行为实现的,而滥用诉权行为在我国应当界定为,相关主体违反诚实信用、禁止权利滥用原则,故意违反或规避基础法律关系赋予的正当的救济性或保障性诉讼权利范围,利用登记立案制度恶意启动诉讼程序

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