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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
村级债务的风险防控及多元化解
【英文标题】 Risk Prevention and Control and Multiple-channel Resolving of the Village-level Debts
【作者】 辽宁省沈阳市中级人民法院课题组【作者单位】 辽宁省沈阳市中级人民法院
【分类】 理论法学【期刊年份】 2017年
【期号】 1【页码】 69
【全文】法宝引证码CLI.A.1222562    
  
  自立案登记制实施以来,沈阳市两级法院积极回应人民群众的关切,认真兑现“有案必立、有诉必理”的承诺,当场登记立案率不断提高。与此同时,法院案多人少矛盾进一步加剧,一线法官的年度人均办案数屡创新高。因此,立案部门应该在防止立案难演变成审理难甚至执行难方面有所作为。立案登记制实施后,不断有部分郊区县市基层法院反映:部分法院涉及村级债务的案件数量有增长的趋势;由于债务发生年代久远和权利人法律意识淡薄,相关证据不完备,导致审理难度不断加大;被执行人为村集体经济组织(以下简称村集体)或村民委员会(以下简称村委会)的执行案件,因村民上访导致执行难等问题。党的十八大报告指出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”
  目前,村级债务问题是困扰和威胁农村经济安全和稳定的“隐性杀手”,解决村级债务刻不容缓。村级债务问题的妥善解决,需要村集体经济组织、地方党委政府以及司法机关等多主体、多方式综合予以化解。党中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》要求“健全矛盾纠纷多元化解工作格局,促进各类非诉讼矛盾纠纷解决方式健康发展,推进矛盾纠纷多元化解制度建设”。最高人民法院于2016年6月出台的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《意见》),是多元化纠纷解决机制走向制度化、法治化的里程碑事件,标志着人民法院多元化纠纷解决机制的发展正式进入了从单一平面到多元立体、从重点突破到全面启动、从零散差异到系统整合的新阶段。[1]《意见》提出“建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的纠纷解决方式”。本课题旨在通过对近年来辽宁省沈阳市两级法院村级债务案件相关情况进行梳理,剖析该类案件审理难、执行难、化解难的社会因素,结合与政府有关部门的沟通,调取村级债务相关数据,在实证分析的基础上,借助社会多元化解的路径,就村级债务的风险防控及多元化解提出相应的对策建议。
  一、村级债务的基本情况
  《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”村级债务是指村集体与单位、个人之间发生的各项应付而未付款,具体是指村集体或村委会在管理公共事务、发展经济过程中所形成的各种公共管理债务和经营性债务。[2]实践中其表现形式一种为债务人为村集体经济组织(也可以称为显性村级债务),另一种为债务人形式上为村干部或村民,但实际所涉债务系基于村集体相关管理和经营事务所产生(也可以称为隐性村级债务)。农村税费改革后,村级债务已取代农民负担成为目前“三农”工作的突出问题。村级债务问题能否得到妥善化解,系事关农村税费改革成果能否得以巩固的关键,积极有效地化解村级债务,对推进新形势下农村改革,更好地建设社会主义新农村意义重大。
  (一)辽宁省沈阳市部分辖区村级债务的基本情况
  HN区法院的调研数据表明,该区管辖村委会188个,涉及负债的村数为32个,负债总数974.62万元。其中个人借款512.25万元,所占比例为52.56%;银行及信用社借款95.09万元,所占比例为9.76%;其他218.60万元,所占比例为22.43%。
  XM市法院从该市农经局调研的数据表明,该市管辖原有村委会404个,涉及负债的村数为373个,负债总数47,726万元。其中个人借款28,911万元,所占比例为60.57%;银行及信用社借款7,373万元,所占比例为15.45%;其他11,442万元,所占比例为23.97%。
  KP县农村经济局2016年4月21日村级债务情况统计表反映,全县总计村级债务达33,549万元,分布17个乡镇、街道,平均每个乡镇和街道负债规模为1,973.47万元,负债最高的乡镇为4,411万元,负债最低的乡镇为129万元。涉及4,681户,其中个人借款2,794万元,所占比例为8.33%;银行及信用社借款12,073万元,所占比例为35.99%;其他应付款12,273万元,所占比例为36.58%;内部往来余款6,409万元,所占比例为19.10%。向个人所借款项约定利率为月利率1.5%-3%之间。
  FK县法院调研的数据表明,该县总计村级债务达41,862.6219万元,分布19个乡、镇,平均每个乡镇负债规模约达2,203万元。负债最高的乡镇达5,074.61万元,负债最低的乡镇为702万元,其中80%借款来源为向个人借款,借款利率为月利率1%-3%。
  在调研中发现,部分县、市的农经局等部门不配合提供相关数据,担心调研数据上报和公开对地区政府形象不利。故L区法院通过基层法庭自行与各乡、镇、街道通过私人渠道调查获得相关数据,该区涉及村级债务金额约为1.7亿元,涉及16个乡镇和2个街道,银行及信用社借款4,452.7万元,个人借款5,643万元。但该区法院调研部门人员特别说明:一是该数据系通过基层法庭非官方调查得到的数据,二是该数据中包含了较多以个人名义从银行或信用社借款,并存在村干部作为个人借款或担保的情形,而借款实际用途用于村集体,虽从合同形式上看表现为个人借款,但村干部都认为其应划归村级债务之中,因此上述数据仅作为参考。即便如此,该地区村级债务问题的严重性通过上述数据即可窥见一斑。
  (二)辽宁省沈阳市部分辖区村级债务涉诉案件的基本情况
  本次调研主要收集的郊区县市基层法庭有关村级债务案件的相关数据,总体上看,涉及村级债务的案件数上升趋势分布不均。沈北、苏家屯、法库、康平、新民法院2014年涉及村级债务的案件数比2013年有明显上升,沈北法院2014年比2013年此类案件数增长140%,苏家屯同期增长257%,法库法院同期增长400%,康平法院同期增长900%,新民法院同期增长53.33%。2015年辽中、法库法院涉及村级债务的案件数比2014年有所上升。其中,辽中法院同期增长6.9%,法库法院2015年村级债务案件收案数比2014年增长90%。
  二、村级债务调研中反映出的问题
  (一)债务形成中存在的问题
  1.形成时间跨度大。
  于洪法院反映村级债务大多形成于2001年至2005年期间;浑南法院反映村级债务中有140.87万元形成于1985年—1995年间,358.73万元形成于1996年—2006年间,333.18万元形成于2007年至今;新民法院反映村级债务中如果按笔数核算,其中51.64%的村级债务发生在1985年—1995年,40.21%的村级债务发生在1996年—2006年,8.15%的村级债务发生在2007年以后;康平县村级债务形成时间多为1986年—2003年间;法库县村级债务形成时间为2007年至今;其他区、县市所涉村级债务形成时间大部分在1996年—2006年间,少部分形成在1995年之前和2007年之后。
  2.形成原因复杂。各基层法院调研中列举了部分债务形成的原因:
  (1)进行基础设施建设、完成上缴任务、防洪等公共管理形成的债务。于洪法院调研反映村级债务形成原因,一是村内基础设施的投入、为完成各种上缴税费任务而高息贷款、搞不切实际的达标升级活动等;二是防洪、排涝等特殊原因以及突发性事件也可能造成村内负债。
  (2)发放补贴、补偿、劳务款及偿还吸收的资金等形成的债务。苏家屯法院调研反映村级债务形成原因,一是该地区村级债务大部分并非普通借款形成的债务,而是因村集体与某些个人或组织之间存在经济往来或村集体因征用劳动等原因,需要向某些村民发放补贴、补偿款,未能及时发放产生的债务关系,村集体负责人以打欠条的形式确认的村级债务;二是部分村级组织设有股金会,吸收村民存款,后无力偿还形成村级债务。
  (3)村干部为完成摊派任务以个人名义贷款或为村集体垫付相关费用形成的债务。法库法院调研反映村级债务形成原因,一是村里建大棚,乡里给村干部每个人规定任务,由于没有资金,又不允许以村集体的名义向信用社进行贷款,就表面上以村干部和村民的名义贷款,实际上由村集体负责偿还银行贷款及利息;二是一些村干部为村集体垫付订阅报纸、房屋保险等费用形成的债务。
  (4)不合理支出及其他原因形成的债务。苏家屯法院反映,一些村集体财务管理制度不健全,对开支管理混乱,不合理支出过多,造成数额不小的村级债务。此外,还有因拖欠村干部报酬、兴办村内公益事业支出等原因形成的债务。
  (二)案件立案及审理过程中发现的问题
  1.立案诉前调解难。
  调研过程中课题组设置了有关诉前调解和多元化纠纷解决方式的问卷,苏家屯、开发区、新民、康平、法库等法院均表示对村级债务案件采取过诉前调解方式,但效果并不显著。如康平法院表示诉前调解流于形式,目前受理的村级债务案件均启动人民调解委员会调解程序,但均未调解成功;苏家屯法院八一法庭反映诉前调解过程中,被告村委会通常要求法院出具法律文书(即判决书),通过判决形式解决纠纷,故调解无果;沈北法院反映因为原告村民对于调解中法院偏袒被告村委会心存顾虑,故往往要求法院快速受理,绝不调解;辽中、于洪法院则未采取或很少采取诉前调解或其他多元解纷方式处理村级债务案件。
  2.证据真实性审核难。
  多数村委会向村民个人借款的案件往往只有借条,却没有书面合同,借贷双方的权利义务约定并不明确。于洪法院反映已审结的村级债务案件仅有30%能提供书面合同;法库法院反映已受理的村级债务案件当事人均未提供书面合同;苏家屯法院陈相法庭已审结的村级债务案件中仅有18.75%的案件能够提供书面借款合同。因债务形成时缺乏透明性,村集体账目管理不规范,部分债务在村集体管理账目中没有体现,但原告村民均能向法院提供时任村会计或村干部签名或盖章的欠条或收据,有的有村委会盖章,有的没有村委会盖章。有的案件借款时间距今已近20年,时间跨度较长,有的经手人已经去世,部分被告村委会提供不出当年账目,村委会是否偿还过部分本金或利息也无法查清。法院对此类欠条或收据形式上的合法性和实质上的真实性问题存在审查困难。
  3.法律关系表里不一认定难。
  部分村级债务的证据表明,或是村干部或村民从银行或信用社贷款,或是村干部从村民处借款,或是村干部为借款合同的担保人。从法律关系上分析,形式上显示仅为普通的借款和担保关系,但实际上,其借款的用途均系村干部为完成上级交办事项或村集体相关事项而使用,借款人和担保人均未使用该款项,是否认定村干部借款或担保行为属于职务行为存在一定争议。
  4.村集体、村委会不出庭应诉或不能提供充分证据维权难。
  于洪法院反映由于账本丢失、财务人员去世或其他原因,导致新旧财务人员之间未及时进行交接,继任财务人员无法详细掌握村级债务情况;康平法院反映个别案件现任村干部拒绝处理前任村干部欠下的债务,并担心得罪原告村民,影响换届选举,故村委会不出庭应诉,放弃答辩权利,损害了村集体的相关权益;开发区法院反映,村委会换届后,对历史债务不知情,档案保管不完善,相关证据丢失无法提供,引发依法维权困难。
  5.法律适用上法律效果和社会效果统一难。
  新民法院反映存在村委会无力还款,将超过法律规定部分的利息,计入后期借款本金,并再次出具欠条,重新约定本金及利息。康平法院反映村级债务案件审理的难点在于对债务利息的认定,由于借款时利息约定较高,为月利率2—3%,按时间累计利息已达到本金的数倍,少数村民起诉至法院要求被告村委会偿还借款本金及十余年利息,倘若法院判决支持原告全部诉讼请求,极易产生“羊群效应”,造成案件爆炸式增长。
  例

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