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【期刊名称】 《法律适用》
公务员犯罪及刑罚若干问题比较研究
【作者】 张阳平【作者单位】 海南省海南中级人民法院
【分类】 犯罪学【期刊年份】 1995年
【期号】 12【页码】 7
【全文】法宝引证码CLI.A.1110452    
  在深化改革开放,发展市场经济的大潮中,街头巷尾议论最多,人民群众最痛恨,最担扰的是当前日益滋生蔓延,难以根除的国家工作人员即公务员的腐败问题。这也是我国刑事立法亟待解决和完善的问题。为此,本文试图通过借鉴国际上关于惩治公务员犯罪的一些研究成果,对我国现行刑法存在的对公务员犯罪打击不力,惩治不严,以及进一步完善等问题,提出自己的一孔之见,供大家参考。
  一、“吏治”与“民治”的刑罚观
  在漫长的中国历史上,无论立法还是司法实践,都贯穿了“吏治”严于“民治”的刑罚观,对违法官吏的犯罪行为都科以比一般老百姓犯同样罪较重的刑罚。如秦代已存在着两种类型的渎职犯罪,一类是官吏利用职权所犯的渎职罪,另一类是官吏因玩忽职守所犯的渎职罪,并视其情节轻重对行为人进行刑事处罚直至死刑。唐律对各种官吏的违法渎职罪及处罚也作了较为详密的规定,一是擅权行为,指官吏执行职务时滥用职权或超越职权范围的行为均应追究刑事责任。二是失职行为,指官吏依法没有克尽职守应当受到刑事处分的行为。三是其他违纪行为,是指除上述擅权、失职以外的其他违反官吏法规予以刑事处罚的违纪行为。秦、唐的这些“吏治”法纪,严肃了封建法制,对推行秦政、强盛唐朝起到了重要作用。
  外国刑法对公务员犯罪的规定也无不贯穿了“吏治”严于“民治”的刑法观,主要表现在1.对公务员的职务性犯罪,一般都规定了较重的法定刑;而且还表现在对公务员犯罪(包括职务上的犯罪和一些非职务上的犯罪)规定了应当从重处罚的原则。其目的是通过将公务员犯罪与一般公民犯罪区别对待,以对公务员起到警戒和威慑作用。例如《法国刑法典》第180条规定,对公务员犯贪污罪或贿赂罪而应判处监禁以上刑罚的,必须从重处断。2.规定了上司对属下犯罪应承担连带责任的原则。即上司纵容属下犯渎职罪的,对上司也应当以该种罪论处。3.规定了公务员之间具有互相监督和举报犯罪行为的义务,对违反此项义务的应当追究刑事责任。近现代欧美诸国及东邻日本都非常重视公务员职务上的犯罪在整个刑事法律中的地位。如日本刑法将“关于职务之罪”从原来草案的第二编第25章提到第4章的位置,从原来的10个条文增加到13个条文。尽管各国的国情不同,刑法的具体规定也千差万别,但是在刑事立法中,始终贯穿了立法者对惩治公务人员职务犯罪的严正立场和对其犯罪行为的严惩不贷思想,则是殊途同归的。
  然而,“吏治”严于“民治”的刑法观在我国的刑事立法中却体现得相对薄弱,尽管我国刑法死刑较多,刑罚较重,但就公务人员犯罪而言,立法上存在如下弊端:
  第一,公务人员犯罪在刑法分则中的地位后五,显得不重要。各类犯罪在刑法分则中前后位置的排列,反映了立法者对各类社会关系重要性的认识程度。我国现行刑法规定的八类犯罪中,除少数因同类客体相同而被分散规定在其他章节中的职务性犯罪以外,大量的公务员作为犯罪主体的渎职罪,则被排列在最后一位,这种排列方法已经不符合目前公务员犯罪日益猖獗的客观实际并大大降低了公务员犯罪在我国的严重危害性。实质上,我国公务员犯罪比其他欧美国家公务员犯罪,对政治体制的危害程度要大得多。我国与美国等典型的市场经济国家相比,我国的国家公务员所掌管的国家权利在国家政、经、社会生活中所处的地位远远大于和高于后者。因为我国在导入、推进市场经济的过程中,国家权力、国家公务员居于主导地位、起着关键性作用,国家公务员拥有巨大的财物管理权、经济计划权。因此,公务员的受贿等职务犯罪行为不仅直接破坏健康的市场经济原理的形成,而且还容易左右经济整体的命运,具有“决定性经济、社会影响”。而不像美国等政府与经济之间的关系比较松散,公务员个人不可能拥有太大的裁量权,大规模地去影响经济,国家权力在整个社会中所起的作用比较小;公务员的受贿只是有“限定性经济、社会影响”,较难从根本上左右经济、影响整个社会的命运。然而在我国情况就不大一样了,群众习惯于把干部、党、政府、社会主义制度视为一体,即使个别公务员的贿赂腐败行为也容易引起对党的现行政策及社会主义制度的不满,具有“决定性政治影响”。因此,根据我国刑法分则各类犯罪排列的主要根据是各类犯罪所侵害的社会主义社会关系的性质及危害程度,由重到轻顺序排列,应当将渎职犯罪在刑法分则中的位置适当前置。
  第二,刑法第192条有宽纵犯罪之嫌。我国刑法第192条规定:“国家工作人员犯本章之罪,情节轻微的,可以由主管部门酌情予以行政处分”。此条带有明显的宽纵犯罪的倾向。因为,即然此条是针对本章全部职务犯罪而言,而且是以构成犯罪为前提的,那么,即便是情节轻微,也应当依照严惩职务犯罪的宗旨适当处罚,而不应由主管部门予以行政处分。
  第三,职务犯罪起刑数额过高。比如,贪污、受贿构成犯罪的起刑数额在立法和司法解释中规定的竟比盗窃罪高达10倍左右。根据全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》和最高法院《关于当前办理盗窃案件中具体应用法律的若干问题的解答》,非国家工作人员在通常情况下盗窃200元至400元即可构成犯罪并判处刑罚,而国家工作人员利用职务之便贪污受贿赂2000元左右方可追究刑事责任。如此规定有悖于社会危害程度决定犯罪构成及其量刑轻重的刑法原理。对职务犯罪的法定刑高低问题,笔者认为可以通过两种方法来解决:其一,适当提高某些职务犯罪如玩忽职守罪、挪用公款罪的法定刑;其二,有关法条中设专款规定对某些公务员的非职性犯罪从重处罚的原则。如国家工作人员犯诬告陷害罪、非法拘禁罪、非法搜查罪、窝藏包庇罪、伪造公文、证件、印章罪等,都可以考虑增加从重处罚的规定。因为在这些犯罪中,行为人不属于严格上的职务犯罪,但是,当行为人利用自己的特定身份实行这类犯罪时,其社会危害性往往要大于一般人的同类犯罪行为。
  二、对犯罪客体的再认识
  我国已实行国家公务员制度,国家公务员犯罪作为一种职务犯罪在我国现行刑法中是作为渎职罪论处的。从主体分类看,我国刑法把公务员的犯罪分为一般公务员的犯罪,如刑法第136条的刑讯逼供罪、146条报复陷害罪、185条受贿罪、187条玩忽职守罪、155条贪污罪、186条泄露国家机密罪和特定公务员犯罪,指司法工作人员犯罪如第188条徇私枉法罪、第189条体罚虐待被监管人罪、第190条私放罪犯罪以及邮电工作人员犯罪。
  我国刑法理论认为,这类犯罪所侵犯的同类客体通说是:“国家机关的正常活动”。这里所说的国家机关是广义的,包括国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关以及企业单位和事业单位。所谓国家机关的正常活动,是指实现国家基本职能的国家机关的正常活动。
  在外国刑法中,公务员犯罪即渎职类型的犯罪,在刑法上分为渎职罪、疏忽职守罪、买卖职务罪、外交渎职罪、司法官干涉立法权罪、受贿罪、监守自盗罪、枉法裁判罪、逼供罪、滥用职权侵犯贞操罪、凌虐人犯罪、纵放人犯罪、对当事人背信罪、引诱属下犯罪罪、职务上伪造文书罪。对公务员渎职犯罪所侵犯的客体,各国刑法规定不尽相同,学术上见解也各异,诸观点大体有:国家利益;政府之威信与政府之统治职能;国家之内部秩序;公务员执行职务之廉洁与公正;公民之合法利益;国家机关的正常活动;国家机关的管理秩序等。
  就一些资本主义国家刑法来看,从犯罪侵害的法益出发,把法益分为国家、社会、个人之法益。从这个意义上说,把渎职罪归结为侵犯国家利益和全体人民合法利益也未尝不可,但作为侵犯国家利益的犯罪,不仅仅只有渎职罪。对于我国刑法来说,把渎职罪的客体说成是国家利益、人民利益,对于揭示这类犯罪的本质并无多大禅益,反而还会难以与反革命类罪划清界限;同时也混淆了一般客体与同类客体的界限。因而,此说并不可取。再看,把读职罪的客体归结为政府之威信、政府的管理职能、国家的内部秩序、国家机关的正常活动、国家机关的管理秩序等观点。诚然,渎职犯罪是会造成政府秩序受到侵犯。但可以造成上述危害的不仅仅是来自国家机关内部的渎职犯罪,从外部加以破坏,如妨害执行公务、脱逃、包庇犯罪、伪证、诬陷等,均可造成上述犯罪。因此把他们作为渎职罪的客体也值得商榷。再如,把公务员执行公务之廉洁与公正作为渎职犯罪同类客体的观点,不可否认,在渎职犯罪中确有一些犯罪是违背执行职务的廉洁性和公正性,如受贿罪违背执行职务的廉洁性,徇私舞弊罪违背执行职务的公正性。但不能以此概括所有的渎职犯罪,如泄露或者遗失国家重要机密罪、玩忽职守罪等。因此,这一观点有以直接客体取代同类客体之嫌。
  根据我国刑法关于犯罪客体的基本理论,综观各国公务员犯罪所侵犯的直接客体的共同性,针对以上观点的利弊得失并加以扬弃,笔者认为,作为国家公务员在执行公务中利用职务便利,滥用或者逾越职权、玩忽职守等犯罪行为共同侵犯的客体是:忠诚公务职责制度,即执行国家公务的忠诚性。违背执行国家公务的忠诚性职责,必然侵害国家的公务利益,给国家和人民带来除国家军事利益、国家主权和安全利益以外的国家利益的损害。国家公务利益主要包括:国家立法和决策利益,国家行政利益、国家审判利益、国家检察利益等。把国家公务员犯罪侵犯的客体归结为忠诚公务职责制度,其具体理由是:
  第一,这一观点表明国家公务员渎职这一类犯罪行为所侵害的共同的社会主义社会关系。职责制度,集中表现了公务员与国家之间的权利义务关系。国家基于管理事务的需要和对国家公务员忠诚性的信赖,赋予他们(包括政务类、业务类各职级公务员)相应的职权,国家公务员则依据这

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