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【期刊名称】 《环球法律评论》
联合国人权条约机构体系的加强进程
【副标题】 联合国人权保护机制的最新发展【作者】 戴瑞君
【作者单位】 中国社会科学院国际法研究所【分类】 国际法学
【中文关键词】 人权;条约机构;联合国;人权国际保护【期刊年份】 2013年
【期号】 6【页码】 158
【摘要】

联合国人权条约机构体系是对根据联合国核心人权条约建立起来的条约机构及其对缔约国实施监督之程序的总称。人权条约机构体系运行之后,问题频现且日益严重。2009年,联合国人权高专启动了加强条约机构体系的进程;2012年,联合国会员国通过联大平台启动了增进条约机构有效运行的政府间进程。尽管两个进程在主导权、缔约国地位、条约机构性质、其他利益攸关方的作用等方面存在较大分歧,但加强进程并未偏离不断加强国际人权机构效力这一发展轨迹。走出条约机构体系困境的根本途径在于完善各国国内人权保障制度。只有在国内做好人权的保障与救济工作,才能从根本上解决国际监督机制资源短缺与工作积压之间的矛盾。

【英文摘要】

UN Human Rights Treaty Body System is a collective concept of treaty bodies (TB) established under the UN core human rights treaties and the measures and procedures used to monitor implementation by state parties of their international human rights obligations. Since its Operation, more and more challenges are in front of this system. In 2009, UN High Commissioner for Human Rights launched a process on the strengthening of TB system. Later in 2012, another process named “intergovernmental process of the General Assembly on strengthening and enhancing the effective functioning of TB system” was launched by UN member states. The two processes disagree on many issues,especially the precedence of the two processes,the role of State parties,the nature of TB,and the influence of other stakeholders. However, the disagreement has never prevented the TB from becoming increasingly stronger. The ultimate approach to solve the conflict between resources shortage and backlogs of TB is strengthening the national human rights protecting system, since an effective national system can deal with most problems domestically.

【全文】法宝引证码CLI.A.1181302    
  
  自1965年第一个普遍性人权条约——《消除一切形式种族歧视国际公约》在联合国大会(以下简称“联大”)通过之后,至2013年10月,联合国通过并已生效的核心人权条约共有9项,分别是《消除一切形式种族歧视国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《残疾人权利公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。每项核心人权条约均建立了一个专家委员会即所谓条约机构来监督缔约国履行条约的情况。此外,一些条约还通过任择议定书的形式,对条约机构监督缔约国的程序作出补充规定。
  联合国人权条约机构体系(UN Human Right Treaty Body System)是对根据联合国核心人权条约建立起来的条约机构及其对缔约国实施监督之程序的总称。条约机构处在这一体系的核心位置,它通过审议国家定期报告、受理国家间指控、受理个人来文、调查严重侵犯人权行为以及发表一般性建议或评论等各项程序,监督缔约国履行人权条约义务的情况。
  2009年年底,联合国人权事务高级专员(以下简称“人权高专”)纳瓦尼特姆·皮莱(Navanethem Pillay)呼吁启动一项针对条约机构体系的“加强进程”(strengthening process),{1}以期进一步简化和加强条约机构,最终建立一个“高效、可持续的条约机构体系”。
  一 缘何加强人权条约机构体系
  (一)联合国人权条约机构体系深陷困境
  联合国人权条约机构体系在运行过程中暴露出诸多问题,其中尤以国家定期报告制度的问题最为显著。一方面,许多缔约国不能按时提交定期报告,或者干脆不提交报告。{2}另一方面,条约机构不能及时审议已经提交的报告,造成大量积压。{3}在缔约国看来,报告任务随着加入条约数目的增多而逐步增加;报告间多有重复,造成报告成本高昂、资源过度浪费;条约机构要求缔约国根据审议上次报告的结论性意见提交反馈报告或中期报告,导致报告任务更为繁重;{4}条约机构轻视国家报告,重视非政府组织提供的信息,不符合条约的规定;{5}部分条约机构专家观点偏颇,所提意见有失中肯、难以接受。{6}而在条约机构看来,缔约国不交或迟交报告本身就是对条约的违反;已经提交的报告报喜不报忧也不符合报告制度的初衷;{7}在没有国家报告的情况下以非政府组织提供的信息为依据进行审议,可促使国家提交报告。{8}概而言之,缔约国认为条约机构的某些做法,特别是过分倚赖非政府组织的倾向违反了现行人权条约的规定;而条约机构则认为自己有权决定工作方法,并设法使自己的监督对国家更有效力。除此之外,条约机构的能力与独立性、个人来文及国家间指控程序利用率低等问题也屡遭批评。
  (二)改革人权条约机构体系的探索力不从心
  面对条约机构体系的诸多问题与矛盾,联合国于20世纪80年代末便着手探索应对之策。首先是联合国秘书长于1988年任命了一位独立专家,研究加强人权条约机构体系的长效途径。独立专家先后提交了三份研究报告,其核心主张是保持国际人权规范的连贯性和一致性,同时建议长远来看可以考虑合并条约机构及其报告。{9}此后,人权高专多次组织研讨会议,探讨如何使各条约机构的工作协调一致,以及合并机构及其报告是否可行。2005年,人权高专应联合国秘书长的要求拟定了一个《行动计划》,{10}首次正式提出“建立一个统一的常设条约机构”的建议。随后发表的《关于高级专员设立统一常设条约机构建议的构想文件》对拟议中的统一常设条约机构的职能和运作事项作了具体说明。{11}
  以上探索表明,条约机构体系的困境主要被归因于条约机构分散设立和缔约国分头报告所导致的工作重复和任务繁重。因此,相关探索主要沿着整合机构、合并报告的路径推进。但是,这样的提议涉及对既有条约机构体系进行结构性变革,需要以修改诸项人权条约为前提。虽然这些提议,特别是人权高专关于建立统一常设条约机构的提议曾一度引起学术界和国际社会的热议,{12}但各缔约国和条约机构却并未作出积极回应,“改革”建议也因此终被束之高阁。
  现任人权高专决定反思之前的努力,启动“加强进程”。鉴于“之前的改革倡议所得的教训”,人权高专从一开始就强调这一进程旨在“强化”而非“改革”条约机构体系,“这一进程的基础是条约的法律要素不能有丝毫改变”。{13}至此,关于提高联合国人权条约机构体系有效性的讨论进入了一个新阶段。
  (三)加强条约机构体系顺应国际人权法的发展趋势法小宝
  联合国人权条约机构体系是国际人权法的重要组成部分。国际人权法自第二次世界大战以来得到了长足发展,不仅体现为国际人权法规范体系的构建与完善,更体现为国际人权法效力的不断加强。从联合国人权委员会(Commission on Human Rights)到联合国人权理事会(Human Rights Council),联合国在人权领域采取行动和进行干预的职权范围逐步扩展。从联合国前南斯拉夫问题国际刑事法庭、卢旺达问题国际刑事法庭到国际刑事法院,对大规模侵犯人权行为的制裁从个案走向常态化。国际人权法半个多世纪以来的发展轨迹表明,这一新兴的国际法部门已经从最初宣示规范的体系逐步演变为规范实施乃至强制型的体系。
  联合国人权条约机构体系的“加强进程”正是在这样的大背景下展开,也是国际人权法不断加强效力的最新体现。条约机构对缔约国履行国际人权义务的监督原本应是一种建议性、无正式拘束力的监督。然而,多年来各条约机构通过工作方法的渐进调整,正设法给自己武装上“牙齿”。此次“加强进程”的启动不仅试图解决工作积压等问题,更有意使条约机构的“牙齿”更加锋利。
  二 人权高专启动的“加强进程”及其特点
  (一)“加强进程”的开展
  人权高专启动的“加强进程”旨在对如何进一步简化和加强条约机构体系进行反思,使其能够“对缔约国法定条约义务的履行情况进行由专家牵头的可预测、非政治化、非歧视性的定期独立审查”,“从而加强对所有人的人权保护”。{14}
  “加强进程”向所有的利益攸关方开放,征询其意见。这些利益攸关方包括条约机构委员、国家人权机构、非政府组织、学术界以及缔约国。2009年至2012年间,联合国人权事务高级专员办公室(以下简称“人权高专办”)先后组织了19次与利益攸关方的磋商会议,其中既包括正式会议——如条约机构间会议、条约机构主席会议、条约机构内部磋商会议,也包括非正式的会议与磋商(包括三次与缔约国的磋商、三次与条约机构的磋商、一次与联合国机构的磋商以及六次与国家人权机构、非政府组织、学术界等其他利益攸关方的磋商)。
  2012年6月,人权高专将“加强进程”以来出现的建议进行了汇总,按照是否尊重条约、是否具有获得最广泛认同的可能、是否与其他建议相兼容、是否能够加强条约机构等标准对建议进行了筛选,以此为基础形成了人权高专《关于加强联合国人权条约机构体系的报告》。在报告中,人权高专从以下六个方面提出了具体的意见和建议:一是制定“综合报告日程表”,以解决提交和审议国家履约报告中存在的迟滞、负担沉重等问题;二是简化和统一各核心人权条约下的报告流程;三是加强个人申诉程序、调查以及国家访问程序;四是加强条约机构成员的独立性和专业知识;五是加强缔约国落实条约的能力;六是提高条约机构的可见性和普及性。{15}
  (二)“加强进程”的主要特点
  联合国人权高专发起的“加强进程”同之前联合国系统内就如何提高条约机构有效性进行的讨论,既有相承之处,又有其突出特点。
  首先,“加强进程”强调不修改条约,而是在尊重既有人权条约规定的前提下讨论加强条约机构。人权高专的报告在甄别建议时也将无需修改条约作为判断建议可行性的一个标准。应当说,这一标准是必要而务实的。人权条约本身的起草已历时数十载,缔约国并不希望轻易修约。如果加强条约机构的提议需要以修改条约为代价,将很难得到缔约国认同。之前建议合并条约机构等改革提议的流产就是前车之鉴。
  其次,“加强进程”征集建议的渠道多元。第一,条约机构间会议和条约机构主席会议继续不间断地讨论加强条约机构的议题;第二,条约机构内部进行了多次主题性磋商,包括2011年10月举行的关于申诉制度的专家会议;第三,人权高专办与各利益攸关方举行了近20次磋商与研讨会;第四,各利益攸关方对人权高专办发布的各项声明、报告提交了多份书面评论和意见;第五,各利益攸关方提出了各自对加强条约机构体系的独立建议。广泛征询意见被认为是此次“加强进程”吸取以往改革不利教训后采取的又一重要举措。{16}
  再次,“加强进程”为非政府组织等其他利益攸关方创造了更多参与机会。一方面,人权高专办拿出更多时间同国家人权机构、非政府组织等其它利益攸关方进行磋商;另一方面,其他利益攸关方提出的多项建议被人权高专的总结报告采纳。此外,人权高专的总结报告还建议将条约机构与其他利益攸关方的会议正式化。按照这一建议,条约机构与非政府组织的会议将包括正式会议及审议国家报告前的午餐吹风会;国家人权机构和非政府组织可以向条约机构提交独立报告或者联合报告。{17}这将大大提升非政府组织等其他利益攸关方对条约机构审议国家报告过程的参与程度和潜在影响力。
  最后,在“加强进程”中缔约国相对受冷遇。与其他利益攸关方相比,缔约国在“加强进程”中的意见和作用并未得到人权高专的足够重视。近20场的磋商会议中只有三场是同缔约国进行,却有六场是同非政府组织等其他利益攸关方进行,这样的场次安排与国家在条约机构体系中的应有地位不符。而且,人权高专于2009年启动“加强进程”,但与缔约国的首场磋商却在“加强进程”启动一年半后才进行,也在一定程度上反映了人权高专对缔约国作用的轻视。此外,缔约国提出的许多建议未被人权高专认同,在人权高专的总结报告中,缔约国的意见也未得到充分反映。
  三 缔约国启动的“政府间进程”及其特点
  此前,缔约国对于如何加强人权条约机构体系的讨论参与度并不高。与以往不同,此次因缔约国未能在人权高专推进的“加强进程”中发出强音,于是开辟了缔约国加强条约机构体系的新路径。
  (一)国家对“加强进程”中各种提议的回应
  各国首先对人权高专的“加强进程”给予了广泛关注。2011年11月,人权高专办对2009年以来各方提出的建议进行了不完全汇总。{18}对此,先后有36个国家或国家集团提交了独立意见,对上述不完全汇总的提议作出回应。{19}各国在一些重要问题上的态度趋于一致。
  首先,各国普遍认为,加强条约机构体系应当在现行人权条约的框架内进行。例如,埃及提出“目前的提议应当全面遵守现行条约的规定”,{20}列支敦士登强调“加强条约机构体系应当紧密联系相关的法律框架,严格遵守参与各方的法律权限”,{21}美国也认为“应当避免进行条约修改的讨论。{22}
  其次,缔约国应当在加强人权条约机构体系的进程中发挥作用。各国不约而同地指出,国家是条约机构体系最重要的利益攸关方,对于如何加强条约机构,应当广泛而深入地听取缔约国的意见。俄罗斯直言不讳地指出“加强条约机构或者改革条约机构应当首先是国与国之间讨论的问题”。{23}马尔代夫则遗憾地发现“基本上忽略了小岛国的见解及其面临的挑战”。{24}中国、印度等国则提议应当启动一个“政府间进程”,讨论如何加强条约机构的问题。{25}
  最后,各国认为条约机构宜自我约束,不应过度扩权。各国对“以条约机构派专家进行国家访问替代缔约国报告”、“对不提交履约报告的国家,条约机构可以采取措施”等提议的反应比较强烈。俄罗斯、埃及等国认为这些提议违反了现行条约的规定,不应予以采纳。{26}在增进条约机构与缔约国之间的建设性对话方面,韩国、澳大利亚、挪威等国认为建设性对话应当安排得紧凑、高效、协调;提问及结论性意见都应当围绕所审议的人权条约下的义务,而不应超出条约的范围。{27}
  这些共同立场为国家进一步采取措施奠定了基础。
  (二)缔约国{28}启动“加强和增进人权条约机构体系有效运作的政府间进程”
  2012年2月,联大通过第66/254号决议,启动了“加强和增进人权条约机构体系有效运作的政府间进程”。〔29]同年4月,联大主席任命印度尼西亚和冰岛两国常驻联合国代表为这一进程的共同协调人。9月,联大再次通过决议,决定将政府间进程延长至第67届联大。至此,在联合国系统内便出现了“双轨并行”加强人权条约机构的局面:一方面,人权高专主导的“加强进程”仍在进行,并努力推行高专所提出的五年周期“综合报告日程表”;另一方面,“政府间进程”得以延续,国家间的磋商密集展开。2012年7月以及2013年2月、4月和5月,“政府间进程”围绕如何使条约机构有效运行的若干具体问题进行了讨论。
  需要指出的是,“政府间进程”并非仅限于国家间的讨论。因为这是一个“不限成员名额”的进程,在该进程框架内的讨论对“联合国所有会员国、观察国、相关政府间组织和联合国相关机构开放”;同时,该进程作出了“能够得益于各人权条约机构、各国人权机构和相关非政府组织的投入和专门知识”的相应安排。{29}但是,对于如何让非政府组织等其他利益
  〔29〕参见UN Doc. A/RES/66/254(2012),《大会关于加强和增进人权条约机构体系有效运作政府间进程》。
  攸关方参与进来,各国的意见并不统一。经协商,目前国家人权机构和非政府组织可以通过两种途径参与政府间进程:对于符合“巴黎原则”{30}的国家人权机构以及在联合国经社理事会获得咨商地位的非政府组织,可以直接进行沟通;对于不具有经社理事会咨商地位的非政府组织,在会员国无异议的前提下可以参加与会员国的磋商。{31}由此可见,政府间进程是一个以联大为平台、在会员国主导下的参与主体多元的进程。
  “政府间进程”主要从四个方面讨论如何使人权条约机构有效运行:一是人权高专提出的综合报告日程表的可行性;二是优化条约机构的具体工作方法;三是完善缔约国报告程序;四是缔约国的能力建设以及条约机构意见的执行力。目前“政府间进程”的磋商仍在进行。原计划在第67届联大结束时形成成果文件,但是这一进程在第68届联大被再次延续,并拟于2014年2月形成最后成果。{32}“政府间进程”的一再延续似乎也在一定程度上表明,加强条约机构体系的重任远比预想的复杂和艰难。
  四 两个“进程”之间的主要分歧
  “政府间进程”启动后,联合国系统内围绕加强条约机构这一主题出现了两个进程,即人权高专推进的“加强进程”和缔约国开展的“政府间进程”。二者基于各自立场,提出了许多互有争议的建议。即便是在“政府间进程”内部,各会员国的意见也不尽一致,甚至大相径庭。因此,尽管有着“加强”条约机构这一共同目标,但在推进过程中却充满分歧。
  (一)谁来主导加强条约机构体系的进程菊花碎了一地
  人权高专的主要责任之一是“调整、加强和精简人权领域的联合国机制并使之合理化,以提高其功效和效率”。{33}此外,人权高专还有权向联合国系统内人权领域的主管机构提出建议。从2006年的“建立统一常设条约机构”建议到当前的“加强条约机构体系”建议,联合国系统内关于提高条约机构有效性的努力一直是在人权高专的主导下进行的。而今,人权高专极力推荐“综合报告日程表”,据此制定的“2013—2014年各条约机构审议国家报告的临时性时间表”也已公布,人权高专关于综合日程表的建议大有推行之势。这引起了缔约国的高度重视。
  缔约国认为,“综合报告日程表”以及人权高专关于加强条约机构

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