查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《行政法学研究》
论行政诉讼中的起诉期限延误
【副标题】 兼评《行政诉讼法》第48条
【英文标题】 On Delay of Prosecution in Administrative Litigation
【英文副标题】 Comment on Article 48 of Administrative Procedure Law
【作者】 范伟【作者单位】 武汉大学法学院{博士研究生}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;起诉期限;扣除与延长;申请要件;认定标准
【英文关键词】 Administrative Litigation; Time Limit for Prosecution; Deduction and Extension; Requirements for Application; Determination Criteria
【文章编码】 1005-0078(2018)2-125-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 125
【摘要】

行政诉讼起诉期限延误制度体现着诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让的价值权衡。新《行政诉讼法》第48条进一步完善了行政诉讼起诉期限延误制度,增设了起诉期限扣除情形。起诉期限扣除程序应当以申请而启动,申请要件包括耽误事由客观存在、法定起诉期限已经过、两者间存在因果关系、障碍消除后十日内提出。关于起诉期限扣除或延长申请的审查与认定,法院应以立案受理通知书的形式予以支持,以裁定驳回起诉的方式予以否定。起诉期限扣除情形中,法院只能对申请是否成立作出审查与认定;起诉期限延长情形中,法院既可就是否成立作出审查与认定,亦可基于一定标准对延长期限作出裁量。对于当事人在延误情形上的“错误申请”,法院应当给予一定的释明和指导。

【英文摘要】

The system of delay in the duration of administrative litigation prosecution embodies the trade-off between the protection of litigation right and the respect for administrative activities. Article 48 of the new Administrative Procedure Lawfurther perfected the system of delay in the time limit for administrative litigation prosecution and added the deduction of the time limit for prosecution. The procedure of deduction of the time limit for prosecution should be initiated by application. The application requirements include the objective existence of delay, the deadline of legal prosecution, and the causal relationship between the two. With regard to the review and determination of the application for deduction or extension of the period of prosecution, the court shall support it in the form of a notice of acceptance of the case and denied it in a manner that determines the dismissal of the complaint. In the case of deduction of the time limit for prosecution, the court can only review and determine whether the application has been established or not. In the case of an extension of the period of prosecution, the court may review and determine whether the application is established or not, and may also decide on the extension of time limit based on certain criteria. The court should give some interpretation and guidance on the “wrong application” of the parties involved in the delay.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235749    
  
  行政诉讼起诉期限延误制度,是指在法定的起诉期限内,因特殊情况致使起诉期限经过,在障碍消除后的法定时间内,依当事人之申请,人民法院决定将被耽误时间予以扣除的制度。作为行政诉讼起诉期限恒定的例外情形,行政诉讼起诉期限延误制度体现着对处于弱势地位的当事人在诉讼程序启动上的人文关怀。该制度规定在新《行政诉讼法》第48条中,包含起诉期限扣除与延长两种情形。在学界一直存在着起诉期限中断规则引入的纷争。本文旨在从制度定位视角对该纷争予以回应,并分别从法律文本的规范分析和裁判文书的考察两个方面检视我国行政诉讼起诉期限延误制度,在归纳不足的基础上提出较为合理可行的制度完善建议。
  一、制度定位:诉权保障与司法谦抑价值权衡下的起诉期限延误
  (一)立法演变的梳理
  我国行政诉讼起诉期限延误制度先后经历了确立、发展与完善三个阶段。首先,确立于1990年施行的《行政诉讼法》第40条:“公民、法人或其他组织因不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,由人民法院决定”。其次,因2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“《司法解释》[2000]”)第43条对其作了进一步明确规定而得到发展,即“由于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”最后,综合前者基础上,新《行政诉讼法》第48条对其作了进一步完善,即“公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定”。
  从立法演变的进程看,行政诉讼起诉期限延误制度有以下几点变化:第一,延误情形的适度扩展,即从起诉期限延长的单一情形扩展到起诉期限扣除与延长两种情形;第二,耽误事由的逐步完备,即从“‘不可抗力’和‘其他特殊情况’耽误起诉期限”发展到“‘不可抗力’、‘其他不属于其自身原因’以及‘其他特殊情况’耽误起诉期限”。同时,《司法解释》[2000]列举了“人身受到限制”作为“其他不属于其自身原因”的具体情形;第三,对依当事人申请作为程序启动条件的部分摒弃,即起诉期限扣除情形从条文字面上“似乎”无需当事人申请。也就是说,耽误事由为“‘不可抗力’和‘其他不属于其自身原因’耽误起诉期限”的,当事人不需要向人民法院申请起诉期限的扣除,应当是自动扣除。[1]
  (二)诉权保障下行政诉讼起诉期限中断规则的引入纷争
  行政诉讼中没有起诉期限中断的概念,而在民法上,诉讼时效中断是指“诉讼时效进行中,因法定事由的发生推翻了诉讼时效存在的基础,因此使已进行的期间全归于无效,诉讼时效重新起算”。[2]其中,法定事由包括提起诉讼、当事人一方提出要求或同意履行义务。[3]在行政诉讼起诉期限延误制度中引入起诉期限中断规则的呼声一直很高,其理由主要有:行政法领域中行政相对人或利害关系人遭受的侵害较之民事法领域更大,起诉期限中断规则可以给积极行使权利的人放宽起诉期限的限制;[4]法律设置起诉期限之目的是促进起诉权利的有效行使,起诉期限中断规则是法治的要求;[5]从政策角度,起诉期限中断规则可以保证行政机关改变当事人对行政行为提起申诉、信访的重复处理行为的司法救济;[6]同时,也有些许关涉起诉期限中断规则之中断事由的设置建议,如提起诉讼、提起复议、行政机关同意履行义务、向国家机关寻求救济等。[7]来自北大法宝
  起诉期限中断将发生已经过的起诉期限统归无效、中断事由消除后起诉期限重新计算的法律后果。对处于弱势地位的当事人诉讼权利保障是行政诉讼起诉期限延误制度中断规则引入的理论基础,但是一味地强调诉权保障不利于行政活动效率的发挥,也违背了司法对行政活动的谦抑和尊让,“行政行为效力的先定性、行政活动效率的要求以及行政管理工作的客观需要,行政机关之行政行为不应该一直或者较长时间地处于可受追诉的不确定状态,否则不利于国家行政管理的开展,从总体上也不利于保护社会成员的权利”。[8]
  笔者认为,关于行政诉讼起诉期限延误制度是否需要引入起诉期限中断规则的论战,实质上是行政诉讼起诉期限延误制度定位的纷争,即制度是以单一的诉权保障理念为设置基础,抑或是定位于诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让之价值权衡。
  (三)价值权衡下我国行政诉讼起诉期限延误制度的立法选择
  行政案件中的司法谦抑,是指法院在审理行政案件中,基于各种原因对行政决定表现出的谦让、自我克制与尊重的态度。[9]以美国为例,有学者认为司法谦抑是权力分立与制衡的内在要求;尤其在技术性、技术性强的行政领域,司法应当对行政知识或经验给予相当程度的尊重;行政机关只要做到正当程序,司法应当予以一定的尊重。[10]我国行政诉讼起诉期限延误制度定位于当事人诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让的权衡。任意地偏向一方,其功能的发挥将会大打折扣。一味的强调诉权保障,不利于行政活动的正常开展,而一味的强调司法谦抑与尊让,规定起诉期限为不变期限,也有悖于行政诉讼法的人文关怀。在一定程度上,行政诉讼法是在两者价值考量、权衡的基础上对起诉期限中断规则的“抛弃”。
  二、制度检视:规范分析与司法实践下的起诉期限延误
  (一)新《行政诉讼法》第48条的规范分析
  1起诉期限的扣除。
  新《行政诉讼法》第48条第1款规定:“公民、法人或者其他社会组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”对其可作如下分析。
  第一,“不可抗力”与“其他不属于其自身的原因”的关系认定。不可抗力是学理上的概念,在民法上(尤其合同法与侵权行为法)有体系化解释,其要件包含:不可预见、不可避免且不能克服和属于客观情况。[11]行政诉讼起诉期限延误制度中的“不可抗力”与民法上的“不可抗力”在法律使用上具有相通性,皆具有权利保障的目的和发生责任免除的后果。据此,如发生地震、水灾等情况,引起交通中断,当事人无法在法定起诉期限内实施起诉行为属于行政诉讼起诉期限中“不可抗力”之延误事由。《司法解释》[2000]列举“人身受到限制”为“其他不属于其自身原因”的具体情形,但仍没有达至概念清晰、适用范围明确的状态,实践中容易发生适用偏差致使当事人诉讼权利丧失。[12]日本法上“不能归责于当事人的事由”的概念与之接近,是指“通常的人即使注意也不能避免的事由,而并不限定于不可抗力”。[13]
  第二,起诉期限的扣除程序以当事人申请启动,人民法院对起诉期限扣除拥有审查、决定权。新《行政诉讼法》第48条第1款删除了当事人“申请”与人民法院“决定”的表述。从条文表意上看,以不可抗力或其他不属于其自身原因耽误起诉期限的,似乎不再需要当事人的申请,人民法院也无与之对应的审查、决定权,而直接发生起诉期限扣除的法律效果。笔者认为,起诉期限的扣除程序仍然以当事人之申请而启动,理由有:首先,依不告不理原则,当事人未提出起诉期限扣除申请,人民法院不得受理、审查和决定。“躺在权利上的睡眠者,不值得保护”;其次,人民法院对当事人怠于或消极地行使起诉权利的保护,实质上是对有限司法资源的浪费;再次,不以当事人申请而直接发生起诉期限的扣除与处分原则(处分权主义)相悖。[14]而人民法院对起诉期限是否扣除应当拥有决定权,但该决定权是羁束的,即人民法院只能决定起诉期限能否扣除,不能对扣除期间的长短予以裁量。
  第三,耽误事由发生与终止时间的法律意义。起诉期限扣除情形中耽误事由的持续时间(从发生至终止)应当以具有发生起诉期限扣除的可能性为前提。也就是说,法定起诉期限经过后,当事人有可能因起诉期限扣除而重新获得起诉权利。这需要耽误事由发生至终止的时间段与法定起诉期限的时间段存在部分重合,否则将不发生当事人重获起诉权利之法律效果。据此,起诉期限扣除情形中耽误事由的持续时间应当包括六种情形(如图1)。
  (图略)
  图1:耽误事由持续时间的六种情形
  2起诉期限的延长。
  新《行政诉讼法》第48条第2款规定:“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”对其可作如下分析。
  第一,“其他特殊情况”之认定。“其他特殊情况”是一个适用不明的概念,其认定标准亟待进一步明确。与“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”比较,“其他特殊情况”可作以下区分:一是当事人对耽误事由发生的主观认识程度要高于前者,例如当事人明知起诉期限即将经过,但由于

  ······快醒醒开学了

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1235749      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多