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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政强制中的第三人权益保障
【英文标题】 Protection of Rights and Interests of the Third Party in Administrative Coercion LI
【作者】 李大勇【作者单位】 西北政法大学行政法学院{副教授}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政强制;第三人;比例原则;声明异议;参与分配
【英文关键词】 Administrative Coercion; Third Party; Proportion Principle; Declare Objections; Participation in Distribution
【文章编码】 1005-0078(2018)1-059-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 59
【摘要】

行政强制从理论和实践都具有向第三人权益进行扩张的可能。基于保护规范理论,第三人对于行政强制具有容忍义务和相应的程序权利、救济权利。我国《行政强制法》对第三人条款规定较混乱,缺乏统一明确的立法思路。行政强制第三人与相对人的权益存在一致、冲突、独立三种类型。为保护第三人权益,行政强制在涉及第三人权益时应遵循比例原则,并引入程序参与、扩大审查义务、声明异议、参与分配等制度。

【英文摘要】

Administrative coercion makes it possible to expand the rights and interests of third parties both in theory and practice. Based on the theory of protection norms, the third party has the obligation of tolerance and corresponding procedural rights and remedy rights for administrative coercion. Chinas Administrative Enforcement Law is more chaotic for the provisions of the third party, and lacks unified and clear legislative ideas. There are three types of rights and interests relationships between the administrative coercion third party and the relative. In order to protect the rights and interests of the third party, administrative coercion should follow proportion principle when it comes to the rights and interests of third parties. At the same time, it should introduce procedural participation in system design, expand examination obligations, declare objections, and participate in distribution.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235746    
  一、一则悲剧引发的思考
  2003年6月4日,四川省成都市民警将吸毒女李桂芳带回警局调查并送往强制戒毒,由于疏忽大意,未通知相关人员,致李桂芳的三岁幼女李思怡十几天无人照管,活活饿死。[1]《未成年人保护法》16条规定:父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。本案中监护人不可能履行职责的情况下,哪个机构或组织应履行监护职责?对违法人员的未成年家属进行救助属于警察职责还是实施行政强制带来的伴随义务?在公权力机关控制监护人的人身自由之后,且不具备其他监护主体时,对三岁幼女的监护义务实际上就转移到公安机关身上。在本案当中第三人李思怡的被监护权与行政相对人李桂芳的监护权,属于民事法律关系的范畴,但公安机关的行政强制权介入后,使得监护关系客观上无法实现。
  一个独立的行政行为从表面上看或许仅涉及到行政相对人, 但实际上其效力却有较大的辐射空间和影响领域。政府为保障行政任务的有效实现,使得行政行为的效力和作用范围都呈现出相对性的特点,其核心路径是通过行政程序的针对性,使得客观法律秩序具有封闭性。这种封闭性的程序特征制度性地割裂了实体法上的权利义务关系,使得本来错综复杂、相互联系的实体法上的权利义务关系经过行政程序的整合和处理后,转化为适合行政处理决定的形式。从技术上来看这种整合处理是可行、必要的,但却为第三人权益造成潜在的影响埋下伏笔。另外,政府为保证公共利益的实现,还会有意识地使得行政强制的效力扩展到第三人。“行政处分之规范内容,若系着眼于人的属性,相对人不存在即失效力;反之,若以物的属性为重点,则其规范之权利义务可随标的物之转移而继受。”[2]当行政法义务通过个别继受与概括继受进行转移时,为预防义务人通过物的转移而阻碍行政决定的执行,防止侵犯公共利益的事项发生,行政强制权扩展到义务继受人有助于弥补公共利益的损失,但这种扩张也具有较大的争议。行政强制介入到民事法律关系中,具有一定的形成功能,使得一个民事法律关系发生变化。尽管行政强制所针对的对象并非第三人,但由于第三人与行政相对人之间存在着某种连接关系,如监护权、可期待利益、竞争关系、相邻关系、债权债务关系等关联因素,第三人也会遭受到与直接受害人类似的权益损失或者会进而引发第三人权益受损。反之,若第三人权益与义务人权益存在着排斥或相左时,义务人权益受损则会间接增加第三人权益。
  “裁量权衡时不仅要考虑公共利益和受益人的利益,也要结合考虑承受负担的第三人的利益。”[3]对第三人权益进行充分考量,能保证行政强制机关在行政强制实施过程中不会割裂相互之间存在着内在联系的法律关系,使得公民、法人以及其他组织的合法权益得到保障,同时也可避免纠纷,减少行政强制过程中的对抗。因此要解决的第一个问题就是行政强制与第三人权益保护的界限何在?行政强制机关对何种类型的第三人的何种权益具有保护的职责?第二个需要解决的问题是行政机关对第三人权益保护到什么程度,是否会造成矫枉过正的局面?第三个问题则是行政机关应通过何种方式、途径对第三人的权益进行保护?这都值得深思。在行政强制实施过程中,若第三人的范围过广,则会加重行政机关的成本,进而影响行政效率。若范围过窄,则可能会考虑不周,应得到法律保护的却被行政强制主体所忽略。因此,合理界定行政强制过程中第三人权益的广度与深度,是平衡义务人、第三人以及国家等多方权益的必要手段,也是行政强制立法以及解释、运用均无法回避的重要课题。
  二、第三人权益保护的理论基础
  (一)第三人权益与保护规范理论
  第三人权益的边界,是社会发展给法学学科所出的一道难题。对第三人权益进行保护的理论基础是什么?按德国公法理论,就涉及到公法上的权利与反射利益的界限,而这两者之间的界限一直是公法上的困惑,针对这一界限也形成了“保护规范理论”。“保护规范理论所欲解决的核心问题,是因行政行为而间接受到影响的第三人(如邻人,竞争者)是否有公权利。由于行政活动具有显著的辐射效果,行政行为第三人的范围和数量难以计数,所以,哪些受到行政行为影响的人享有公权利,需要借助保护规范理论划定范围。”[4]主观公权利由德国学者首创,经过George Jellinek、 O Bühler和Otto Bachof等学者的诠释后,日趋成熟。主观公权利是通过公法的规定,赋予某一法律主体可通过法秩序来实现自身利益保护的法律力量。其必须有公法所承认的利益存在,可以借助法律规定来对自身权益进行保障。而“反射利益”是指“法规之反射效果,即法规之目的在保障公共利益而非个人私益,但因法规之规定对个人也产生一种有利之附随效果。”[5]按照反射利益的观点,由于行政法所保护的是公共利益,行政行为所指涉的对象是行政相对人,第三人权益无论是增加还是减损都并非行政行为所追寻的,故法律对此不予保护。
  “保护规范理论”由于持有的解释方法不同,有新旧之分。“旧保护规范理论”以追寻立法原意为解释基础。如果公法规范对此作出明文规定,当公民、法人某种利益受到影响时,可通过救济途径予以保障,则该项利益属于主观公权利。“新保护规范理论”则以客观的法律解释为基础,这种解释须考虑到整体的法律规定、立法目的,而通过解释方法来弥补法律规定不足的缺陷。主观公权利与反射利益之间不是非此即彼的关系,中间还有过渡阶段即值得保护的利益。主观公权利基于保护个人利益而产生,但客观上也体现着公共利益。公共利益是由众多的个人利益集合而成,个人利益与公共利益也并非截然对立,在大多数情况下都是重合一致的。“在探讨法规范是否具有保护规范性质时,应参酌行政机关存在之目的,以客观意旨解释法规范是否具有保护规范之性质,故新保护规范说比较符合现代民主法治国家之精神。”[6]
  无论是保护规范理论还是反射利益论,都是解决在行政诉讼过程中利害关系人是否具备原告资格的技术概念。过宽会超出司法的承受能力,浪费司法资源,且会阻碍行政管理的连续性;过窄则起不到保护利害关系人的功效。通常认为主观公权利必须具备以下要件:(1)须有使公行政负有做成特定行为义务之法规范。(2)该规范须在于达成个别人民之利益。(3)该规范须授予当事人其利益之法律力量。[7]在保护规范理论下,判断某法规须在于达成个别人民之利益的法源包括:(1)法规赋予人民权利之规定;(2)宪法基本权的规定;(3)无瑕疵裁量请求权;(4)行政自我约束原则;(5)衍生分享请求权。[8]在具体实践中对权益保护往往取决于法律保护的立法目的和规定。但是当法律对此并未作出规定,或规定不明确时,如何认定?判断法律有无保护私人利益的意图,主要是通过法律解释,根据一般法律的解释方法或原则来寻求答案。
   (二)第三人权益保护的理论可能
  行政强制第三人是否享有公权利,取决于《行政强制法》等对第三人保护的目的和冲突利益之间的权衡。《行政强制法》1条规定行政强制的立法目的:“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”本身就包含了对第三人权益的保护。《行政强制法》8条规定公民、法人或者其他组织有权依法申请行政复议或行政诉讼、要求赔偿,更是进一步明确第三人权益属于法律规定的所予以保护的对象。爬数据可耻
  由于1989年《行政诉讼法》将司法保护的合法权益在“受案范围”中只限定为“人身权、财产权”,受其影响,长期以来对于相对人权益的研究一直局限于相对人实体权益而忽略了程序权益,注重相对人私法上的权益而忽略了公法上的权益,注重相对人的权益而忽略了利害关系人的权益。但随着行政法理论和司法实践的发展,行政法对于权益的保护呈现出逐步扩大的发展趋势,从重视实体权利义务发展到重视程序权利义务,从重视相对人合法权益逐步扩大到利害关系人的权益亦受同等保护。行政法所强调的行政主体与行政相对人之间的“两面关系”也逐步扩展到包括第三人在内的“三面关系”,甚至“多面关系”。《行政诉讼法》与司法政策给予行政诉讼第三人以特定的内涵,即同提起诉讼的行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织,行政机关对第三人的权益应当承担一种法律上的保护义务,而不得随意侵占。
  行政强制是按照公法的要求来实现公法上的权利义务, 而公法上的权利义务是建立在私法权利义务的基础之上的。行政强制的实施不能无视现实生活中变化多端的权利义务而独立存在。“国家权力作用范围不断地向私权利进行扩张,导致两者之间的界限出现模糊,私权利不再是一种与公权力对立的个人自由,而是一种有赖于甚至依附于公权力的衍生品。”[9]权利是私法的核心概念,行政强制的设定与实施应当与民法的规定相协调,但与民法规定又有所不同。行政强制对第三人权益的影响具有间接性的特点,毕竟这不是行政强制主体主观上所追求的效果,或者说是“纯属意外”,故在因果关系的认定上,也呈现出复杂化的态势。第三人权益存在以下理论上的可能性:
  1容忍义务。第三人对于行政强制机关依法作出的强制行为具有法律上的容忍或不作为的义务。容忍义务的理论基础来自于行政行为的公定力,由于行政行为的公定力是一种推定的对世的效力,第三人同样受行政行为公定力的约束。此义务并不意味着第三人不能主张自己的权益,但应当通过法定程序和法定救济途径来请求保护。
  2程序上让政府、法院考虑第三人利益的权利。行政强制机关在程序设置上必须把潜在的第三人权益考虑进去,不能因行政行为违法或不当而导致第三人权益受损。《行政强制法》23条第1款规定“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”生活必需品涉及公民的生存权,有些生活必需品既是行政强制相对人所必需的,同时也是相对人所扶养家属所必需的,存在着不可分割性。
  3实体上具有让法律所保护的权利和利益。是否属于公法所保护的权益或者事实上的权益,是判断存在利害关系的重要方面。按照权利的属性来看,行政强制会对第三人的财产权、人身权产生影响。但这种影响不能简单地予以泛化、简单化、抽象化,而应是法定的、具体的,必须立足于实体法的规定。这要看行政强制对第三人产生影响所涉及的权益在实体法上有无明确的规定。行政机关基于相对人与第三人之间的民事法律关系,而与第三人之间产生了一种法律关系。《侵权责任法》2条规定,民事权益包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。除此之外,依照《行政诉讼法》以及相应的司法政策文件,涉及第三人的民事权益还包括:相邻权、公平竞争权等。
  4.第三人权益值得行政法保护。“值得”意味着价值判断,是否值得保护应当考虑到法律价值冲突与弹性需要之间的矛盾。无论行政相对人还是第三人所涉及的多面法律关系,各方法律关系主体的法律地位应当是相等的,没有任何权益主体具有当然的优势地位。第三人应当享有和相对人同样的权利义务,受同样的尊重和保护。从公平原则出发,第三人的权益应当受到法律的保护。但需要注意的是民事上的利害关系不等于行政法上的利害关系。来自民法上“法律上的利害关系”概念,当被移植到行政法中,其外延势必受到行政法的限制和约束,该概念只能在行政法律关系中进行使用。
  三、《行政强制法》的第三人条款及其类型
  (一)《行政强制法》的第三人条款
  行政第三人概念的提出,是与行政相对人、义务人相伴随而来,又被称为间接相对人。第三人作为事实上的具有关联性的利益主体,属于法律不确定概念,影响着行政法律关系中的利益分配格局,在一定程度上也影响着行政程序的正当性。第三人的内涵应当是第三人制度设计与操作的核心和关键。在德国,行政强制第三方关系人是指除执行权利人、执行义务人之外的以其他方式与执行措施有关并且可能影响执行措施合法性的人。[10]在该概念中有两个核心要素,缺一不可。(1)与执行措施有关,这是一个事实判断;(2)可能影响执行措施合法性,这是一个价值判断。行政机关在行使职权时应当对第三人权益有足够的注意义务,但却没有考虑或不当地忽略,都会影响到最终行政行为的合法性判断。
  《行政强制法》中涉及“第三人”条款,根据是否有明确规定可以分为两种方式:
  第一种方式,明确规定的“第三人”在《行政强制法》中只有3处,即26、3950条。第26条规定行政机关可以委托第三人对查封的场所、设施或财物进行保管,第三人不得损毁或者擅自转移、处置。由于行政机关的主要职责是行政管理和行政执法,委托第三人进行保管既可以减轻行政机关的工作负担,也可以使得被查封、扣押的场所、设施或者财物得到更专业的保管,这也是“政事分开”原则在行政强制领域的贯彻实施,此处的第三人与行政机关是一种委托保管的合同关系。《行政强制法》39条规定第三人对执行标的主张权利确有理由时可中止执行,考虑到执行标的属于有争议的标的,需要确定权属后才能执行。此处的第三人是指被执行人之外的,可能与执行标的有法律上利害关系的人。第三人所主张的权利包括所有权、抵押权、质权、承租权等各种合法权益。这种情形旨在保护第三人合法权益,客观上也保证了行政强制执行合法性的监督。第50条则是在代履行过程中可以委托没有利害关系人代为履行。第三人基于行政机关的委托参与到行政强制活动中,委托主体与实施主体是分开的,符合公私合作的发展趋势,当事人与第三人之间不发生直接法律关系,第三人的行为属于受委托从事代履行活动的行为,第三人具有独立的法律地位。另外第30、47条所规定的金融机构履行协助义务,实施冻结、划拨存款汇款行为,也属于有明确规定的第三人。第40条所规定的公民死亡之后的义务承受人、法人或其他组织终止后的义务承受人也都属于第三人范畴。只是没有冠以“第三人”而已。
  第二种方式,有些条款尽管没有明确“第三人”的用语,但众多条款的字里行间无不包含着对第三人权益存在潜在的影响。如《行政强制法》23卡在了奇怪的地方

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