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【期刊名称】 《犯罪研究》
司法责任制改革视角下的检察机关“捕诉合一”
【作者】 韩东成【作者单位】 上海市人民检察院第三分院{入额检察官}
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 71
【全文】法宝引证码CLI.A.1249192    
  检察机关“捕诉合一”并非一个新话题。从历史上看,自1978年检察机关恢复重建至今的40年间,捕诉关系经历了由合到分、分合并立及至今日的合一历程。本轮的“捕诉合一”改革,恰逢国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶这一重大时间节点,由此也形成了较大的争议 。对于“捕诉合一”,赞同者有之,反对者亦有之。笔者赞同“捕诉合一”,但当前以提高诉讼效率、检察引导侦查等传统理由作为基础显然不足,司法责任制改革恰是新时期重提“捕诉合一”的最强理论支撑和最大现实依据。
  一、传统支持检察机关“捕诉合一”理由的简要评述
  (一)关于提高诉讼效率
  一般认为,承办检察官在审查逮捕阶段已熟悉案情,在审查起诉阶段可节约审查时间,文书制作亦可“提速”,如审查逮捕意见书经过修改即可转化为起诉书,从而提高办案效率,缓解案多人少的矛盾。如某基层检察院经过两年的“主任检察官及捕诉一体化”改革探索后,与同期相比,公诉案件办理期限明显缩短3到7天。[1]但调研过程中,笔者也注意到,有检察官担心,经过较长的侦查周期,待到移送审查起诉后,承办人对于案情或已淡忘,对于提高诉讼效率或为有限。笔者认为,这种担心是建立在“捕诉分立”基础上的,而这也正是“捕诉合一”的优势所在。[2]
  (二)关于检察引导/指挥侦查
  短期看,“捕诉合一”有利于审查逮捕阶段以提起公诉的证据要求提早与侦查机关沟通并提前介入引导侦查方向,第一时间固定随着时间推移而灭失的及时性证据。同时,根据“谁(不)捕谁诉”原则,承办检察官也会更加关注捕后后续侦查进程,弥补捕后诉前侦查监督的“罅隙”,切实增强检察机关法律监督的质效。长远看,有利于强化检察机关在审前的主导作用,发展成为检察机关指挥侦查机关的侦查模式。与此相关,因审查起诉乃至审查逮捕均是按照法院审理裁判标准要求,故而有助于适应以审判为中心的诉讼制度改革要求。对此,笔者认为,由于我国的司法传统和现实国情,检警一体、检察指挥侦查当前条件下并不具有现实可行性;检察引导侦查,作为支持“捕诉合一”的传统理由,真正催化其发生“化学反应”的正是司法责任制。
  此外,鉴于此次检察机关“捕诉合一”改革发生的特定时间节点,即国家监察体制改革、检察机关刚刚失去了自侦权,故不乏有人认为,检察机关是担心再失去批捕权,所以现在又启动了“捕诉合一”改革。在笔者看来,随着社会的发展,检察机关也进入了一个新的历史时期,而新的历史时期要求检察机关必须提供新的检察产品,“捕诉合一”改革正是检察机关为了满足人民新时期的新需求而进行的工作机制再调整。目前情况下,将批捕权从检察机关转移至法院尚不具备现实可能性,[3]日后,随着社会发展变化,若国家确实需要将批捕权转由其他机关行使,检察机关亦应会顺势而为。
  二、司法责任制:新时期检察机关“捕诉合一”的最大现实
  明者因时而变,知者随事而制。笔者认为,围绕新一轮检察机关“捕诉合一”改革,不应再纠结于逮捕权、公诉权的性质之分,而应关注实定法及现实可行性。在支持观点中,除传统理由外,亦应更加关注本轮司法体制改革中的“牛鼻子”——司法责任制改革,尤其是应给予检察官办案责任制、检察官员额制改革以应有的现实关照。在笔者看来,这是新的时代背景条件下,检察机关实行“捕诉合一”的最为坚实的理论基础和最为有力的现实依据。
  (一)检察官办案责任制
  ,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,标志着我国新一轮司法体制改革正式启动。最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第1条就规定:“完善人民检察院司法责任制的目标是:健全司法办案组织,科学界定内部司法办案权限,完善司法办案责任体系,构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制,做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。”随后规定了检察管理与监督机制:“司法办案工作应当在统一业务应用系统上运行,实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。”“建立办案质量评查机制,以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价。”最后明确要严格司法责任认定和追究。
  上述条款既有宏观的目标和原则,也有微观的组织和运行,全面而系统的规定了检察官办案责任制。在承认“如果不改变我国相关的司法体制和环境,由法官扮演审查逮捕的角色并不一定比检察机关更合适,甚至负面作用更大”[4]的大前提下,更加注重逮捕权、公诉权权力行使的本身而非性质,那么,对于“捕诉合一”最大的担心或许有二:一是捕诉间原有内部监督的削弱问题;二是辩护人的辩护空间被挤压问题。
  对于第一个顾虑,笔者认为,相对于先前形式上“捕诉分立”的部门间互相监督,当下检察官办案责任对于检察官形成“终身追责”的内在心理强制作用要大得多。
  先说以往“捕诉分立”时的部门间监督:姑且不论逮捕是否“绑架”了起诉,只就两部门同事关系而言,这种相互间的监督作用也必然有限;[5]从人民群众的感受来说,如果是在审查逮捕或审查起诉任一环节出现了错误,他们只会认为是检察机关办案出现了差错,而不是检察机关的某个部门,所以这种内部监督意义也必然有限。
  再说检察官办案责任制下的心理强制作用:调研中笔者也发现,在检察官办案责任制的背景下,以往认为“审查过程形式化,缺乏对逮捕要件相关事实的证明活动,片面相信侦查机关的报捕意见”[6]的情况,基本上不可能再发生了。审查逮捕过程中,承办检察官均从事实质性审查,讯问犯罪嫌疑人自不待言,若遇到案件事实、犯罪证据有疑问处,还会直接询问侦查人员、鉴定人或有专门知识的人,最终形成审查逮捕阶段的自由心证。以往基于各种因素可能存在的,审查逮捕阶段承办检察官迁就侦查人员、审查起诉阶段检察官迁就批捕检察官的旧疾,也因检察官办案责任制,需终身追责,而大大改观。
  对于第二个顾虑,笔者认为,不可否认,由同一个检察官来行使审查逮捕和审查起诉职能,或许多少会挤压审查起诉阶段的辩护空间。但在检察官办案责任的背景下,审查起诉阶段的挤压,会反向传导至审查逮捕阶段,使得审查逮捕阶段承办检察官会更加注重听取犯罪嫌疑人、辩护人的意见,让“可捕可不捕的不捕”原则得以自觉落实,学界一直批判的审前羁押率过高问题或因此得以改善。试点地区审查逮捕案件不捕率的上升就是很好的说明。[7]
  综上,司法责任制改革为新时期检察机关“捕诉合一”改革提供了新的历史际遇和生长土壤,在检察官办案责任制背景下检察机关实行“捕诉合一”也是符合实际的。
  (二)检察官员额制
  检察官员额制,是检察机关司法责任制改革的“牛鼻子”。《若干意见》第3条规定:“推行检察官办案责任制。实行检察人员分类管理,落实检察官员额制。检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。”根据《上海市司法改革试点工作方案》,上海全市检察人员员额控制以上海检察机关队伍总数为基数,确定检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占全市检察机关队伍总数的33%、52%、15%。[8]通过检察人员分类管理,促进队伍专业化、职业化发展。
  在反对“捕诉合一”的观点中,有一种反对理由在笔者看来是对检察官的职业素养抱有一种担忧,认为“捕诉合一”实质上是将裁判权与追诉权交由统一主体行使,这种模式的根本问题是存在职能冲突与角色冲突。[9]不同的权力性质,决定了不同的思维模式与程序安排,将两种性质相迥的权力交予一个机构乃至同一个人行使,有悖于人的思维模式及惯性,容易造成工作上的两难境地,造成承办检察官办案思维及节奏的混乱,使其处于“变速跑”的状态。[10]
  对此,笔者认为,首先,应看到随着人员分类管理、检察官员额制实施,检察人员素质正不断提高,为“捕诉合一”奠定了人员素质基础。2011年高检院《关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告》指出,基层检察官中具有本科以上学历的占78.7%,硕士、博士研究生人数比2007年增加近1倍。[11]此轮司法改革,更是意在使检察官朝着“精英化”的方向发展。据统计,2016年参加上海司法改革全面铺开后的首场检察官遴选考试的人员中,具有硕士、博士学历、学位的占70.7%。[12]如果说学历水平的提高还只能说明一个方面,那么,现有检察员确认入额以及助理检察员、检察官助理遴选入额规定条件中的“近5年年度考核均为称职以上等次”则为人员素质的提高奠定了一定的工作经验基础。
  其次,对于因“捕诉合一”可能造成职能冲突、角色冲突,易言之,即检察官可能失去中立性的问题。笔者认为,检察官的客观中立性,既源于道德层面“正义守护者”角色的扮演,也为各类法律准则所认可。正如美国大法官萨瑟兰所说:“检察官代表的不是普通的一方当事人,而是国家政权,他应当公平地行使自己的职责;因此,检察官在刑事司法中不能仅仅以追求胜诉作为自己的目标,检察官应当确保实现公正。”[13]联合国《关于检察官作用的准则》序言也有言:“所制订的下列准则,其目的在于协助会员国确保和促进检察官在刑事诉讼程序中发挥有效、不偏不倚和公正无私的作用。”[14]其实,在世界大多数国家,检察官的职业养成机制、职业待遇、伦理规则等,都几乎等同于法官,如果我们对法官的客观公正性抱有信心,就没有理

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