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【期刊名称】 《犯罪研究》
美国环境损害赔偿民事诉讼制度及其启示
【作者】 刘生朗【作者单位】 杭州铁路运输检察院
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 85
【全文】法宝引证码CLI.A.1249199    
  
  近年来我国大力推进生态文明建设,党的十八届三中全会明确提出了对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,逐步完善健全生态文明制度体系。去年中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,决定自起在全国试行生态环境损害赔偿制度,要求到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。环境损害赔偿民事诉讼制度是整个赔偿制度的重要一环,是指赔偿权利人及其指定的部门或机构向人民法院提起生态环境损害赔偿民事诉讼,由法院判决环境损害赔偿义务人履行损害民事赔偿等环保义务,以促使当事人遵守环境法规。美国在工业化进程中也曾经出现过严重的环境污染问题,给整个社会带来很大困扰。为应对这一挑战,美国先后出台多项法律,建立了相对完善的环境损害赔偿制度,特别是由检察官主导的环境损害赔偿民事诉讼制度在生态环境保护方面发挥了较好作用。我们研究美国的环境损害赔偿民事诉讼制度,有助于我们对其相关法律制度进行批判地吸收,对完善我国的相关立法具有一定的积极意义。
  一、美国环境损害赔偿民事讼诉以行政执法机构调查处理为前提
  生态环境违法案件涉及范围广,大多是跨越州界的问题,因此美国的环境立法主要集中在联邦层面,[1]因此本文也主要考察美国联邦机构开展环境损害赔偿诉讼的一些情况。美国调查涉嫌环境违法案件的主要责任在行政执法机构。美国众多联邦机构中,环境保护署(Environmental Protection Agency)负有执行美国环境法规的主要责任,其他还有美国海岸警卫队(US Coast Guard)负责海洋环境执法,美国陆军工程兵团(United States Army Corps of Engineers)负责部分水域及湿地行政执法。环境行政执法机构在对违反环境法规的行为进行全面调查取证并完成涉嫌违法的结案报告后,通常在内部根据自己的程序对这些案件进行评估,根据案件具体情况作出行政处理、民事诉讼和刑事诉讼三种不同的处理方式。行政处理是指美国环境保护署或各州在其职权范围内所采取的非司法强制措施。这些行动不涉及司法诉讼程序。环境保护署或国家机构的行政行动可以采取以下形式:1、违法告知书或缴纳环保基金通知函;2、指示个人、企业或其他实体采取行动遵守有关环保法律或清理污染的行政命令;3、行政罚款。4、行政和解(Settlements),通常以和解协议consent agreements、最终行政命令(final orders)或当事人同意的行政命令(administrative orders on consent的形式存在。[2]环境执法机构经评估认为采取司法手段更为有效的情况下,可以提出民事起诉或刑事起诉的处理意见,并按法律规定将案件移送检察机关进行审查起诉。行政执法机构可以按照有关协议直接提交给检察机关办案机构,也可以直接提交给协议对接的美国检察官。行政执法机构移送案件时都会附有一份调查终结报告,说明被指控的违法行为,以及该机构可以提供的证据,以支持环保司法行动。
  二、美国环境损害赔偿民事诉讼案件审查起诉权由检察机关行使
  在美国,检察官除了负责办理环境污染刑事犯罪案件之外,环境损害赔偿民事诉讼案件审查起诉权也全部由总检察长或其委托的检察官负责行使。[3]美国历史上曾经单独设置了检察机关,1789年通过的《1789司法法》(Judiciary Act of 1789)设置了美国总检察长办公室,负责在美国最高法院起诉及办理其他与联邦相关的案件; 1870年美国国会通过《设立司法部法案》(the Act to Establish the DOJ),在总检察长办公室基础上成立司法部,但仍由美国总检察长(US Attorney General)任司法部首长,形成了目前的检察机关和司法部合署的大司法格局(文中所称美国检察机关、司法部均指同一机构)。[4]美国司法部专设有环境和自然资源厅(Environment and Natural Resources Division),这是一个由检察官及其辅助人员组成的专业化办案组织,任务是通过在联邦或州法院处理生态环境领域刑事或民事诉讼事宜来保护和改善美国的生态环境、取得和管理公共土地和自然资源以及保护和管理印度安人的权利和财产。环境和自然资源厅又按照诉讼职能分为若干个办案机构,主要有:环境犯罪公诉处(The Environmental Crimes Section),负责起诉涉嫌环境污染犯罪的个人和公司;环境案件应诉处(The Environmental Defense Section),在环境行政执法机构为被告的行政、民事案件中代表政府参与诉讼,为行政执法行为辩护;环境民事起诉处(The Environmental Enforcement Section),是该部门最大的诉讼办案机构之一,包括了该厅近一半的检察官。
  环境民事起诉处代表美国提起环境损害民事诉讼,确保控制和减轻污染源,保护自然环境,代表公共利益追偿环境执法成本和自然资源损害。作为一项政策和惯例,发起民事起诉行动需要其他相关行政执法部门提出起诉请求为前提。美国环境保护署、海岸警卫队和其他政府执法机构为保护公众健康、福利和环境权利有责任向检察官提出民事起诉的请求。环保行政执法机构移送案件时有权提出起诉意见,但美国检察官对案件独立审查,不受行政机构起诉意见的限制。但一份高质量的起诉意见书会有助于加快诉讼的进程,无论是否采纳行政执法机构的起诉意见,检察官的起诉方案一旦被检察机关有关官员批准,在未得到该官员的明确批准之前,不得修改。办案检察官经过助理总检察长和自然资源部门事先审批,可以提出或修改诉讼请求;做出让步、撤回诉讼请求或者撤销案件;执行和解协议或判决。美国司法部环境和自然资源厅通过民事诉讼手段在保护生态环境方面成绩斐然,《2017财年部门工作绩效总结》(ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017)显示,2017年联邦检察机关共向法院提起环境损害赔偿民事诉讼95件,通过诉讼共获得环境损害赔偿(Civil Penalties?)达15.7亿美元,绝大部分是来自于大众汽车公司因在尾气排放测试中利用软件控制的方法进行造假而承担的赔偿。另外还得到10亿美元的禁令性救济(Injunctive Relief)。[5]
  三、美国检察机关与环境行政执法机构在诉讼活动中分工协作、相互制约
  在美国,当明显违反环境法规的案件线索被具有法定执法职责以外的其他个人或机构提交至检察机关,检察机关要将这些线索材料移送给适当的行政执法机构,由行政执法机构调查完毕后再评估是否需要移送检察官提起法律诉讼。但对于涉嫌刑事犯罪的案件,检察官可以直接发起必要的调查和刑事起诉。将涉嫌环境违法的线索转交给有关行政机构的做法有几个潜在的好处:1、它使各机构能够发挥其技术专长,全面收集违法证据,以确定是否确实发生了违法事实;2、在一定情况下,允许行政机关依法快速处理,有利于节约司法资源;3、有助于行政机构运用技术和调查资源来深挖这些有价值的案件线索。 当美国检察官了解到其所在地区存在需要临时限制令或初步禁令的情况,例如,一位美国检察官了解到一家公司打算在不受控制的焚烧炉中燃烧危险材料,从而危及生活在焚烧炉附近民众的生命和健康。为了防止这种行为,可以寻求临时限制令或初步禁令。 
  虽然调查环保法规违法行为的责任主要由行政执法机构承担,但这并不意味着美国检察官不应在这一执法阶段发挥作用。一些美国检察官办事机构雇用了专业的技术人员,职责就是协助环境保护署、海岸警卫队或其他行政机构调查环境法规禁止的活动,并准备诉讼案件材料。由于美国检察官是各联邦行政机构在法律事务中的代表,因此,美国检察官能够协调这些机构的调查工作,使其符合环境法规。这种协调可以有效保障更全面和更有效的个案质量,节约执法资源,达到事半功倍的效果。因此,司法部鼓励美国检察官与在其地区内执法的调查机构建立联系,就全面促进案件调查向他们提供有益的咨询意见,并在联合调查活动中发挥领导作用。环境司法部门协助美国检察官与在各地区内开展执法活动的联邦环保行政机构人员建立联系。
  行政执法机构对检察机关的审查起诉权也有有效制约。根据司法部与美国环境保护署的谅解备忘录,在收到的环境保护署根据《清洁空气法》、《清洁水法》或《安全饮用水法》正式提起诉讼请求并提交民事诉讼案件调查报告的60天内,承办检察官必须提起民事诉讼或向所在的环境民事起诉部门负责人说明没有提起公诉的原因。此后,承办检察官须定期向部门负责人提出报告,直至提出起诉或作出不起诉的决定为止。如果司法部在收到诉讼请求和民事诉讼案件调查报告后的120天内未提出起诉,则环保署负责人可要求检察机关在30天内提出起诉。若检察机关在30天内仍未提出公诉,环境保护署的律师可以在没有美国检察官参与的情况下代表环保署提起诉讼。但是,如果环保署明确要求检察官在一定时期内立即采取行动保护公民健康,检察机关未能在环保署要求的时间内提出起诉,行政部门负责人也可依据相关法律直接委托律师提起诉讼。 [6] 
  四、美国环境损害赔偿民事诉讼案件实行多样化责任承担方式
  对于行政执法机构移送的要求提起民事起诉的案件,检察机关经全面审查,对于违反环保法规,未向环保部门支付清理污染的费用或未缴纳环保基金,或者未承诺进行清理工作,符合民事起诉条件的案件,由美国总检察长或他授权的检察官代表美国向法院提起民事诉讼(在各州的层面由州检察长代表各州提出民事诉讼)。环境损害赔偿民事诉讼一般有以下几个处理结果:1、民事和解(Settlements),民事诉讼中的和解以诉讼各方签署和解协议并提交到法院的形式进行。2、惩罚性民事赔偿(Civil Penalties?),是指个人或受监管实体因违反环保法律而支付的货币化赔偿。惩罚性民事赔偿是促使人们遵守环境法规和规章的一种手段,范围是收回因违法而获得的经济利益和补偿违法造成的损害。3、禁令性救济(Injunctive Relief),要求被告执行或避免实施某些特定的行动,使其行为符合环境法规。4、补充性环保工程和治污措施(Supplem

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