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【期刊名称】 《犯罪研究》
现状与展望——近二十年我国“村官”腐败犯罪研究综述
【作者】 刘雪营【作者单位】 华东政法大学刑事司法学院
【中文关键词】 “村官”腐败;腐败原因;多维预防;研究展望
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 30
【摘要】 政府对于农村的扶持力度逐年加大并取得瞩目的成效,但是农村地区的“村官”腐败现象却愈发严重。近年来我国学者对“村官”腐败犯罪问题的研究逐渐深入,通过对近20年“村官”腐败现象的研究进行综述,研究呈现内容不断丰富、涉及学科多样化、研究方法较单一等特点,概括分析了腐败的基本情况,特殊视角的原因,多维预防措施等,提出了研究存在的不足和展望,以期在以后的研究中提升研究质量,创新和完善研究方法。
【全文】法宝引证码CLI.A.1249195    
  
  国家为了振兴农村的发展,每年都会发布《第一号文件》强调和表达中共中央对农村的重视。国家在政策和经济优惠上给予了农村地区巨大的支持,尤其是在涉农扶贫领域。村干部在落实政策中扮演着关键角色,一旦“村官”出现以权谋私、滥用职权、贪污腐败的现象,就会给农村管理带来一定程度的阻碍,不利于农村地区民主的开展和经济发展,不利于国家政策在农村的推进,延缓小康社会在农村地区的进程。通过在中国知网上分别以“村官腐败”及“村官职务犯罪”为主题词进行检索,在阅读的基础上,分析和整理当前研究的特点,对研究的主要内容进行概括,力图为其治理提供一些参考和帮助。
  一、“村官”腐败现象研究特点
  “村官”腐败造成的不良影响是巨大的,本文通过在中国知网上对“村官”腐败相关的文献进行梳理与研究之后,发现目前学术界在“村官”腐败研究方面呈现以下几个方面的特点:
  (一)研究内容不断丰富
  由于基层群众自治制度是我国特色社会主义民主制度的一项重要内容,所以国外对于我国“村官”犯罪研究较少,国内学者对农村“村官”犯罪做出了很多研究,有关“村官”腐败现象的文献研究可以说是从20世纪90年代开始的,之后逐渐引起学界和实务部门的关注。早期的研究内容较为浅显,多是分析其表面现象和浅层次的原因。随着农村的发展,农村地位越来越重要,国家对于农村的扶持力度也不断加大,同时对腐败的打击也相对重视,学术界对于“村官”腐败的研究内容也不断深入和扩展。首先,由简单的分析犯罪现象到深层次的分析腐败原因,比如张振平(2003)《“村官”腐败的法理学分析》、段小力(2009)的《村官腐败的经济原因及预防对策》等文章开始探索腐败在法理、经济学、社会学和社会制度层面的深层次原因。其次,研究的领域不断细化,如周永宏(2009)的《农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件浅析》、沈孝鹏(2017)的《精准扶贫领域“村官”腐败的发生诱因与预防机制》等文章不断将研究领域细化到涉土、新农村发展、城镇化建设及精准扶贫等领域,能够更有针对性地分析不同领域影响“村官”腐败的具体原因。最后,研究对象不断细化,如米卿、王东方(2012)的《大学生村官职务犯罪的困境与选择》、高炳巡(2015)《我国“城中村村官”经济犯罪的原因及对策研究》等文章不再像以前的大多数文章将笼统的“村官”作为研究对象,而是抽取出一些特殊性的“村官”,就之所以贪腐进行分析和研究。
  (二)涉及学科多样化
  按照中国知网学科的分类,以“村官腐败”为主题词进行检索,共检索出600多篇相关文章,“村官”腐败现象主要涉及以下学科:中国共产党(278篇)、政党及群众组织(249篇)、行政学及国家行政管理(85篇)、刑法(28篇)、诉讼法与司法制度(26篇)、公安(21篇)、农业经济(20篇)、中国政治与国际政治(14篇)、行政法及地方法制(14篇)、宪法(11篇)、法理、法史(8篇)等。以“村官职务犯罪”为主题词进行检索,共检索出200多篇相关文章,涉及的学科主要有:公安(107篇)、刑法(54篇)、诉讼法与司法制度(47篇)、政党及群众组织(36篇)、行政法及地方法制(14篇)、中国共产党(12篇)、法理、法史(9篇)、行政学及国家行政管理(7篇)、宪法(2篇)等。由此可见有关“村官”腐败现象的研究涉及的学科较广,主要集中在政治学、公安、行政学、刑法和诉讼法等学科。
  (图略)
  图1:以“‘村官’腐败”为主题词检索的学科占比
  (图略)
  图2:以“‘村官’职务犯罪”为主题词检索的学科占比

  (三)研究方法较单一
  目前“村官”腐败研究方法以理论研究为主,运用实证分析方法研究这一领域的现象较少。虽然近些年来已经有学者尝试以某个地区的“村官”腐败为例,对“村官”腐败的原因及预防进行分析,但是所占比重还是较小。在中国知网上以“‘村官’腐败”为主题词共检索出642篇文章,但是以实证研究方法进行研究的不到50篇,可见当前比较欠缺微观研究和实证研究,应当重视案例研究,强化定量研究及比较研究。对于“村官”腐败大部分的研究还是停留在分析犯罪行为、犯罪原因和犯罪预防方面等理论层面。缺少实证研究不仅是这一领域研究的一个特点,还是整个犯罪学界及法学界的一个特点。通过对个案的实证分析,才能清楚每个地区存在的不同特点,针对不同原因有针对性地采取预防措施。
  二、“村官”腐败现象研究的主要内容
  分析和梳理当前我国有关“村官”腐败研究的相关文献,发现研究的主要内容主要集中在一下几个方面:分析和界定“村官”的性质、描述当前“村官”腐败的现状和特点、分析导致腐败的原因以及提出预防和治理腐败的对策。
  (一)“村官”性质及范围界定有争议
  我国“村官”并不是官,只是大家习惯上的称谓,代指农村基层管理人员,可以说是一个集合名词。1982年《宪法》确定了村委会是基层群众性自治组织的性质,“村官”的产生由行政任命改为村民选举,现代意义上的“村官”由此产生。关于“村官”的范围,杨群红(2016)认为“村官”就是农村党支部成员和村民委员会成员。[1]顾惠忠、张国元、吕奕成(2016)则认为“村官”应当包括村级党组织、村级自治组织、村级经济三类基层组织中的人员。[2] 但是“村官”并没有被纳入到国家行政编制之中,其工资福利不是由国家财政负担,不属于国家公务员范畴,只有在协助人民政府从事《刑法》第九十三条第二款规定的一些行政管理工作时,才属于“其他依照法律从事公务的人员”。徐宏(2013)对“村官”政治脸谱进行了分析,认为“村官”同时拥有国家代理人和村民代理人的双重面孔,使他们在刑法中的脸谱显得相当模糊。[3]正是受这种双重身份的影响,使得工作中难以明确区分国家公务职能和村务职能,这就为腐败提供了条件。
  (二)“村官”腐败现状及特点
  可以说对于“村官”腐败现状的分析是其研究领域很重要的一部分,因为只有分析清楚现状,了解“村官”腐败情况的真实情况,才能意识到预防和治理的紧迫性,从而采取有力措施打击腐败。
  1. “村官”腐败形势严峻
  虽然近年来我国反腐力度不断加大,“村官”腐败现象却一直发生,在经济利益的面前,很多村干部还是会丧失原则。2005年,检察院共立案侦查各地农村基层干部1931人,到2007年立案的涉农扶贫腐败案件涉及农村基层组织干部人数已经高达4109人。[4]而在2015年,全国各级检察机关查处群众身边的“四风”和腐败问题共8万多起,处理9万多人。在中央纪委监察部网站点名道姓通报1355人中,776名为村(居)干部,占到了57%。其中涉及村(居)党支部书记、村(居)委会主任共416人,占通报村(居)干部人数的53%,占被查人员总数的30%。[5]由此可见“村官”腐败形势的严峻性,“村官”腐败的危害很大,尤其是在扶贫领域的腐败,会给国家、社会及农村稳定造成了不可弥补的影响和危害,关系着农民的切身利益、农村的建设和和谐发展,一旦腐败达到一定程度,涉及到大部分群众的利益,极易诱发群体性事件的发生,进而影响社会的稳定。
  2. “村官”腐败表现形式及手段多样化
  随着“村官”在农村中地位和职能的变化,其腐败的表现形式和手段也有所不同,改革开放初期到21世纪刚开始,村干部手里握有不少的权力,这一阶段的腐败主要集中在村务管理方面,如贪污计划生育罚款等。梁胜(1998)指出“村官”腐败的表现主要有:贪污受贿,中饱私囊;随心所欲,为所欲为,大吃大喝,挥霍浪费;财务混乱,浑水摸鱼;作风败坏等。[6]随着社会主义新农村建设的快步前进,惠农扶贫资金和农村公共建设项目迅速增多,“村官”腐败的手段也不断增加。司马龙(2006)指出,近年来,村干部腐败的手段主要有利用职权,收款不入账;私自出借公款,个人收取好处;乱支乱花,利用公款大吃大喝、外出游山玩水;在土地征用、安置补偿、工程建设中暗箱操作,从中牟取私利等。[7]杨群红(2016)认为“村官”腐败主要是侵吞国家利益、集体利益和村民利益。其中侵害国家利益表现为采用虚报或伪造信息、冒领、挪用等手段进行贪污、侵占或骗取房屋改造补贴金、种粮补贴等国家其他惠农专项资金。[8]表现形式的变化反应了农村经济的发展和国家对农村扶持力度的加大,上世纪国家虽然对农村有一定程度的帮扶,但是力度还是不够大,所以“村官”腐败主要是利用管理集体财产之便对集体财产进行侵占和贪污。但是随着国家帮扶资金源源不断地涌入农村,加之管理上的不健全,这给“村官”腐败带来了可乘之机,让一些别有用心的村干部走上了侵占国家和村民利益之路。国家对腐败进行严惩,“村官”出于躲避监管,会绞尽脑汁用更加隐蔽的手段作案,这样导致作案手段呈现多样化的趋势。
  3.“村官”腐败特点顺势而变
  通过对“村官”腐败现象文献的研究发现,村干部腐败的特点随着农村的发展呈现出一些新的变化。张振平(2003)就新的特点进行了描述,首先是“村官”腐败涉及面广泛,经济腐败居多;其次是腐败的形式多样化且手段隐蔽;再者是出现了集体腐败和巧取豪夺式的暴力腐败现象;最后,腐败的次数不断增多,持续的时间长且社会危害大。[9]王冠中(2009)指出“村官”腐败与10年前相比呈现出一些新的特征:一是在主体上,腐败者由村级财会人员为主转变为以村支书和村主任为主,腐败重心有所上移;二是在腐败方式,由原来的挪用公款、白条抵库和单一作案演变为对公款直接占有和合伙作案;三是涉案金额越来越高,由此导致的社会危害也更加严重。 [10]可以看出随着农村地位的改变和国家对农村的扶持,“村官”腐败现象也越来越多,方式和手段越来越多样,涉及的金额越来越大,主要涉及的是国家扶贫助农资金。
  (三)特殊视角看“村官”腐败猖獗原因
  正如上述分析“村官”腐败的表现形式一样,不同时期“村官”腐败的原因也是有所不同的,早期腐败原因正如陈坤奎(1997)分析的,选人的随意性为觊觎权钱者混进村干部队伍开了方便之门;农村干部教育薄弱导致农村干部队伍思想滑坡;监督不力使一些村干部滥用职权、以权谋私;查处违纪不力使某些村干部违法犯罪有恃无恐。[11]通过总结前期腐败的原因主要是农民不知如何有效地对村干部运用权力进行监督,村干部的政治思想觉悟和个人素质较低,生活作风有问题等,导致“村官”腐败现象愈演愈烈。近些年来随着社会的不断发展,大量的扶贫惠农资金流入农村,给农村发展带来了前所未有的机会,但是也给“村官”腐败提供了可乘之机。司马龙(2007)、蒋莲舟(2011)、杨群红(2016)、陈文权、许可(2016)等人认为“村官”腐败的主要原因有:权力监督不到位,给其权力寻租留下空间;“村官”选拔制度不健全;相关法律法规不完善,惩治力度不大;“村官”自身素质有待提高等。除了

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