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【期刊名称】 《科技创新与知识产权》
风电并网定价中的固定电价制度与配额制度
【作者】 袁巍【作者单位】 北京大学
【分类】 价格管理法【期刊年份】 2012年
【期号】 4【页码】 12
【全文】法宝引证码CLI.A.1161523    
  风能是可再生能源中的一种重要类型。我国风能资源丰富,分布也十分广泛,其中较为丰富的地区主要集中在东南沿海及其附近岛屿以及我国北部(东北、华北、西北)地区;此外,我国近海的风能资源也较为丰富,在内陆也有个别地点风能蕴藏丰富。我国风能资源“理论蕴藏量为32.26亿千瓦,加上近岸海域可利用风能资源共计约10亿千瓦,初步估算可开发的装机容量逾2.53亿千瓦,居世界首位。”[1]
  近年来,在我国政府的政策扶持下,风能资源的开发利用得到很大发展。以风电装机容量为例,2010年中国(不包括台湾地区)新增安装风电机组12904台,装机容量18927.99MW,年同比增长37.1%;累计安装风电机组34485台,装机容量44733.29MW,年同比增长73.3%。新增装机容量和累计装机容量双居全球第一位,而这两个数据在2000年仅分别为77.29 MW和341.53 MW。[2]
  而随着我国风能的发展,问题不断出现,政策制度不断更新。在企业层面,2011年,美国能源技术公司超导公司(American Superconductor, AMSC)与华锐风电科技(集团)股份有限公司之间的合同纠纷在北京市仲裁委员会接受仲裁,同时AMSC还针对华锐风电分别在北京市高级人民法院、北京市第一中级人民法院和海南省第一中级人民法院提起了三项有关知识产权的诉讼。在国家制度安排层面,国家能源管理部门在2011年将制定《可再生能源电力配额管理办法》列入工作安排,计划于2012年上半年出台。本文将结合我国风能行业的发展,对可再生能源配额制度进行介绍分析,并希望能够由此说明这一制度对我国风电行业发展以及风电企业行为的影响。
  一、我国风电定价的政策演变
  (一)我国风电并网的发展
  与其他可再生能源利用一样,风能资源开发利用的重要一环是风电并网。而在风电并网过程中,各方最为关注的是风电上网电价问题。对这一问题的处理直接影响到风电生产商、输电商(供电商)、政府和消费者等多方主体的利益。就成本而言,风能资源开发利用涉及风电技术开发、风电场建设等大量投入,总体发电成本远高于传统能源发电。所以在竞争市场上,风电的竞争力不如传统火电。但是,风能属于可再生能源,其开发利用对环境与生态的影响极小,具有传统化石能源无可比拟的优势,并且随着社会演进终究会替代传统能源。所以,为了避免因风电定价过低而无法吸引投资这一不足,对于包括风能在内的可再生能源发展,各国都采取了不同形式的扶持政策。
  整体而言,我国风电并网的发展经历了三个阶段[3]。第一阶段是1986年到1993年。在这一阶段,我国主要通过利用国外捐赠或贷款,建设一些小型的风电场,同时政府通过资金支持等方式鼓励投资风电项目。由于规模较小,风电价格的形成在这一阶段几乎都是市场化自发协商形成。第二阶段是1994年到2003年。“全国风电工作会议”在2003年底召开,会上提出风电产业化及风电场建设前期工作规范化的要求。“国家部门在1994年开始规定,允许风力发电就近并网。风电价格等于还本付息的风电成本加上合理利润,电力公司按照此成本全额收购风力发电量,该价格超出电网平均价格部分由全网共同均摊。在这一阶段,风电投资商的经济效益得到充分的保障,风电产业开始进入商业化发展阶段。”[4]第三阶段是2003年之后,我国风电发展进入规模化阶段。在这一阶段,政府和社会对风电价格问题最为重视,一系列制度调整至今仍在展开。
  (二)我国风电定价的政策演变
  正如前文所述,在我国风电并网发展的第一阶段,风电开发利用的资金来源并不固定,国家政策虽然支持,但也不具有稳定连贯性和制度性,风电定价基本通过个案协商来形成。在第二阶段,风电定价的个案性、局部性特点依然非常强烈,即便在1994年之后,“风电上网电价由各地价格主管部门批准,报中央政府备案,实际形成的风电价格可谓是五花八门,参差不齐,最高的达1.2元/千瓦时(浙江括苍山风电场),最低只有0.3元/千瓦时。”[5]
  风电定价制度化的发展出现在第三阶段。2003年,国务院办公厅发布《电价改革方案》(国办发[2003]62号),其中第15条提出:“新建和现已具备条件的核电企业应参与市场竞争;风电、地热等新能源和可再生能源企业暂不参与市场竞争,电量由电网企业按政府定价或招标价格优先购买,电力市场成熟时由政府规定供电企业售电量中新能源和可再生能源电量的比例,建立专门的竞争性新能源和可再生能源市场。”随后,国家发改委发布了《风电特许权项目前期工作管理办法》(发改能源[2003] 1403号),其中明确“风电特许权项目”是指需通过公开招标选择投资者建设的风力发电项目,风电特许权项目前期工作经费由国家和各省(区、市)共同承担,国家对风电特许权项目前期工作经费进行定额补助,并且前期工作成果归政府所有。
  2005年初,《可再生能源法会让它误以为那是爱情》出台,该法要求:“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量,并为可再生能源发电提供上网服务。”(第十四条)“可再生能源发电项目的上网电价,由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况,按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定,并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。”(第十九条)几个月后,国家发改委发布《关于风电建设管理有关要求的通知》(发改能源[2005] 1204号)。其中要求,风电项目需要国家发改委或省(区、市)发改委核准,风电场建设的核准要以风电发展规划为基础,核准的内容主要是风电场规模、场址条件和风电设备国产化率。同时,“风电场上网电价由国务院价格主管部门根据各地的实际情况,按照成本加收益的原则分地区测算确定,并向社会公布。风电特许权建设项目的电价通过招标方式确定,但是,不得高于国务院价格主管部门规定的上网电价水平。”
  2006年1月,国家发改委发布《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格[2006] 7号),其中第条规定:“风力发电项目的上网电价实行政府指导价,电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。”“国家之所以最后确定了招标定价的方式,主要是考虑到各地区经济发展不平衡。中国经济发展存在着地区的不平衡,风力资源也存在着地区的不平衡,中国东部、中部、西部经济的承受能力也存在不平衡。考虑到这三个不平衡,国家发改委在综合了各方面的意见后认为,如果风电也确定一个标杆电价,会出现高的高、低的低的矛盾。”[6]
  可见,自2003年至此,伴随着风电特许权项目进入我国风电定价政策的主要是招标定价的方式。风电特许权项目本身具有积极意义,因为输电商与项目投资商签订了长期风电收购合同,保证了风电的销售渠道。采用招标定价本是希望引入类似于市场竞争的机制来形成风电价格并确保其公正性,避免垄断的产生,然而由于招标定价中以最低出价作为风电价格,所以实际上导致了风电生产商的极度不满,也对社会投资于风电生产形成打击。[7]同时,我国电力体制改革并未完全到位,国有电力集团凭借其经济实力有意压低电价以击败竞争者,国家扶持风电发展的政策基木落空,风电项目无法吸引投资者投资,项目本身无法盈利并为地方政府创收,这都大大降低了风电项目继续发展的热情。
  为克服这些弊端,国家发改委在2009年7月发布了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格[2009] 1906号),根据风能资源状况和工程建设条件,将全国分为四类风能资源区,相应制定风电标杆上网电价,其价格从I类资源区到IV类资源区依次递增。比如内蒙古自治区除赤峰市、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市以外其他地区属于I类资源区,标杆上网电价为 0.51元每千瓦时。标杆电价实际上是一种固定定价,只是对于不同地区的风电采取不同档次的价格而已。“分区域标杆定价阶段补充和完善了原有的风电价格政策,进一步规范了风电电价的管理。另外这种定价机制有助于风电投资商有明确的投资回报预期,增加风电投资商开发风能资源的积极性,从而激励其降低风电成本,提高管理水平。另外,分区域标杆电价机制使政府的审批程序更加简化。”[8]
  2009年底,第十一届全国人民代表大会常务委员会修正了2005年制定的《可再生能源法》,其中的一项重大修改是将该法第十四条修正为:“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。……电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设,依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。”这一修正,显然是为了促进可再生能源在我国的长远发展,从而使得可再生能源在尽可能多的比例上替代传统的化石能源。然而,对于什么是“全额保障性收购制度”,该法语焉不详。2010年10月,国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(国发[2010]32号),其中提出:“实施新能源配额制,落实新能源发电全额保障性收购制度。”至此,配额制开始进入我国风电定价政策的范围。
  二、固定电价制度与配额制度
  从世界各国范围来看,在新能源发电利用制度方面,固定电价制度与配额制度是两种最为常见的制度安排。虽然两者都是为了鼓励可再生能源的发展而存在,但它们在制度激励方面显示出较大差异。
  (一)固定电价制度
  所谓固定电价制度,是指输电商(在我国是电网公司)按照固定价格收购可再生能源生产商生产的全部电力,这是由立法规定的一项强制性义务。比如,德国在1991年颁布的《电力入网法》中规定,“配电部门有义务按照一个固定的价

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