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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
省级以下检察院职务犯罪案件立案备案制度的调查分析
【英文标题】 Survey and Analysis on the System of Putting on Record when Placing Official Crime Cases on File in the Procuratorate under Provincial Level
【作者】 王小明冯自余王兵
【作者单位】 陕西省西安市人民检察院反贪局协调指导处{副处长}陕西省西安市人民检察院反贪局协调指导处正处级{检察员}陕西省西安市人民检察院反贪局协调指导处综合科{科长}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 职务犯罪;立案备查制度;运行机制;调查分析
【英文关键词】 official crime;system of putting on record when placing a case on file;working mechanism;survey
【文章编码】 1004-9428(2007)01-0040-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 40
【摘要】

职务犯罪案件立案备案制度的目的在于加强上级检察院对下级检察院的业务领导,加强对直接受理案件内部监督制约,提高职务犯罪侦查案件质量。经过近二十年的实残,立案备案工作形成了独具特色的运行机制,但在制度规定和实践运作中仍存在不足,应在法律规定、运行机制、信息交流等方面进一步完善。

【英文摘要】

The purpose of the system of putting on record when placing official crime cases on file is to enhance working guidance of superior procuratorate to subordinate one, strengthen interior supervision and control to directly accepted cases, and improve the effect of the investigation of the official crimes. After 20 years practice,a working mechanism of putting on record when placing a case on file has had its characteristics, while limitation still exists in relevant regulations and implementation and should be ameliorated from aspects of legal provision, working mechanism and information communication.

【全文】法宝引证码CLI.A.1188342    
  
  职务犯罪案件立案备案制度是检察机关加强上级检察院对下级检察院的业务领导,加强对直接受理案件内部监督制约,提高职务犯罪侦查案件质量所采取的一项重要举措,西安市检察机关职务犯罪侦查部门早于1987年就开始对人民检察院直接受理侦查案件立案进行备查,1997年开始指定专人对直接受理侦查案件进行备查。经过近二十年的实践,西安市检察机关职务犯罪案件立案备案工作建立了独具特色的运行机制。本文在西安市职务犯罪案件备查工作实践基础上,针对目前各级检察院备查机制运行过程中存在的问题及目前备查制度中存在的不足,提出了完善现行职务犯罪案件决定立案报送上一级检察院备案运行机制的意见及建议。
  一、检察机关直接受理侦查案件立案备案机制基本情况
  检察机关备案审查制度最早的规定见于1980年7月21日最高人民检察院印发的《人民检察院刑事检察工作试行细则》(已失效),在第46条对批捕备案进行了规定。最早的关于检察机关职务犯罪案件立案侦查备案制度的规定见于1986年3月24日最高人民检察院印发的《人民检察院直接受理侦查的刑事案件管理制度》(2002年2月废止),第三部分备案制度中有五条较为详细的规定。最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》的通知(高检发[1995]17号)对于要案线索,将初查后的处理情况进行备查,对要案立案备查做了明确规定。1999年1月在《最高人民检察院刑事诉讼规则》中对人民检察院自侦案件批捕备查和要案线索的立案备查做了规定,其他案件的备查还依照1986年颁布的《人民检察院直接受理侦查的刑事案件管理制度》执行,2002年2月此管理制度被废止后,关于职务犯罪案件立案备查处于无法可依的情况。2005年11月10日,最高人民检察院印发的《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》(以下简称为《备案审查规定》),才使检察机关直接受理侦查案件立案备案审查制度有法可依。
  二、人民检察院直接受理侦查案件立案备案机制运行中的问题
  (一)《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》中存在的问题开弓没有回头箭
  备查人员了解案件情况的规定缺乏制度保障。《备案审查的规定》第5条规定:“上一级人民检察院在审查军案材料过程中,可以向下级人民检察院了解案件事实、证据和适用法律等情况。”但通过什么渠道、如何了解、怎样了解并不明确。实践中曾发生过备查人员直接向下级院了解时,下级院不愿答复的情况。
  “立案错误”的规定过于笼统,实践中难以把握。对不属于“立案错误”问题如何纠正缺乏制度保障。《备案审查规定》第6条规定“认为下级人民检察院立案错误,或认为下级人民检察院有应当立案而未立案或者应当逮捕犯罪嫌疑人而未决定逮捕情形的,应当在报检察长或者检察委员会决定后,书面通知下级人民检察院纠正,或者由上一级人民检察院直接做出相关决定,通知下级人民检察院执行。”由于实践中备案审查所发现的问题并不仅限于《备案审查规定》中“应立未立”,“立案错误”这两种情况,大多数问题是涉及程序问题、定性问题、适用法律等问题,这些问题是否属于“立案错误”,难以界定。“立案错误”怎样理解,是指定罪错误,还是包括了定性错误,立案错误究竟包括哪些情形,应予以解释。并且对于这些难以确定为“立案错误”的问题,应如何去纠正,则缺乏相应的制度保障备查结论的执行。如2000年,备查人员发现就李某受贿案,同一人、同一犯罪事实两个基层院分别立案,这是一起明显存在管辖问题的案件,现行的《备案审查规定》则缺乏纠正此类问题的程序规定。
  现行备案审查制度仅限于立案备查,其范围过于狭窄,有局限性。实践中,由于提请立案报告简洁,很多问题难以在文书中体现,通过立案备查发现问题总是有限的,备查中发现的很多问题是在侦查过程中发现的,或是在公诉或审判阶段才暴露出问题。特别是对“应立未立”的情况仅通过立案备查很难发现,一般情况下,提请立案报告只涉及提请立案的事实,而其他未提请立案的事实很少涉及。因此,仅仅是立案备查已远远不能适应上级院领导下级院职务犯罪侦查工作的需要及对下级院职务犯罪侦查工作的监督制约。
  对于上下级院认识有分歧的案件应如何解决,规定不完善。上下级院就某一案件是否应立案认识上有分歧时,根据《备案审查规定》,“上级院可以书面通知下级人民检察院纠正,或者由上级院直接做出相关决定,通知下级人民检察院执行。”由于侦查工作是一个具有主动性、创造性的工作,基层院作为一级独立的检察院,有自己独立侦查、处理案件的权力,对于基层院并没有上报请求上级院就是否应当立案问题进行审查的案件,特别是上下级院关于立案的观点还有分歧的案件,随着侦查工作的深入及各种力量的介入,证据材料的变化等等因素制约,案件最终的走向很难在立案时确定。实践中,也曾发生过类似案件:就同一案件上级院与下级院认识分歧,上级院认为不应立案,而基层院认为应立案,结果基层法院也以有罪予以判决的先例。也有上级院认为立案没有错误,而办案单位在查办案件过程中,出现了无罪证据而导致案件流产的情况。因此,在案件未侦查终结前,很难断言一个案件是否不应立;在没有仔细审查案件材料前,即没有确凿的证据前,也很难确定一个案件是否应立。西安市检察机关职务犯罪立案备查的历史中,通过立案备查就基层检察院立案问题“应当报检察长或者检察委员会决定后,书面通知下级人民检察院纠正的,或上级人民检察院直接做出相关决定,通知下级人民检察院执行”的情况几乎没有。即在立案备查阶段,在没有确凿的证据材料时,上级院难以确定一个案件是否应立或不应立。
  并且,如果上级院做出相关决定后,下级院对于上级院“立案或不立案”执行决定有不同意见,不服上级院关于“立案或不立案”的决定时,应如何处理,缺乏相应的规定。
  (二)实践中人民检察院直接受理侦查案件立案备查存在的问题
  从西安市人民检察院直接受理侦查案件立案备案制度运行情况来看,在其发展阶段经历过不少问题,现在虽已逐步走向成熟,但仍需进一步完善。
  对备查的重视不够,职能作用发挥不足。部分领导对备查工作的重要性认识不足,对备案审查制度的法律地位认识不明确。重视办案,忽视备查工作。认为备查工作是次要工作或是意义不大的工作,很少关心备查工作,使备查工作流于形式,没有很好的发挥对侦查工作领导和监督制约的职能作用。从基层院来看,领导重视不够,把关不严。如在文书制作上,市院虽多次指出不规范现象并予以纠正,但至今有的基层院还存在不同程度的文书不规范现象;有的基层院对上级院提出的案件质量问题,不以为然,存在不予重视或纠正不力等现象。
  备查工作运行过程中,存在不按规定时效执行备查的现象。高检院备查规定中明确下级院报备立案文书是3日内,时常有办案单位不在规定时限内报备。通过备查发现问题及时反馈给案件承办人,及时查漏补缺、纠正错误是备查机制发挥作用的关健所在,我们规定了个案指导责任人针对备查意见要及时与办案单位沟通,并在7日内将处理结果回复备查人员。但是,在上下反馈的过程中,有的指导责任人存在注重立案数量,忽视案件质量,特别是对一些自认为的“小问题”纠正反馈不及时、不认真现象。
  各备查部门之间的协调沟通不足。一是侦查、批捕部门的案件备查往往自行其事,上下垂直负责,很少就案件整体查办情况进行横向沟通。二是随着人民检察院内部具有侦查职能部门的扩大及侦查权的分散,监所、民行、控申等部门都有拥有侦查权,这些部门的办案备查如何有效保障,给原来的备查体系提出了新问题。
  三、关于完善备案制度的建议
  第一,确立备案制度的法律地位,提高对备查工作的认识水平。
  《人民检察院组织法》第10条规定:最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。职务犯罪案件决定立案报送上一级检察院备案制度是检察机关实现上级人民检察院领导、监督下级人民检察院直接受理侦查案件工作的一种必不可少的重要制度,是检察一体化制度不可缺少的一环。各级领导要充分认识到备查工作的重要性,尤其是实行并完善现行的备查运行机制对于加强职务犯罪侦查工作领导、强化内部监督、提高自侦案件质量具有重要的现实意义。
  第二,完善人民检察院直接受理侦查案件立案备查的相关规定,使备查机制运行有据可依,有章可循。
  2005年11月高检院颁布的《备案审查规定》,只是原则性地规定了人民检察院直接受理侦查案件立案实行备案审查,简单规定了报送案件材料时效、范围,审查内容,及发现“立案错误、应立不立”两类问题的纠正程序。但在实践中,有很多具体环节不好操作。如:上级人民检察院在审查备案材料过程中,通过什么渠道向下级人民检察院了解案件事实、证据和适用法律等问题?又如,对于除“应立未立”、“立案错误”这两种情况之外的其他问题,如涉及定性、管辖、适用法律等问题,应如何处理,怎样及时有效反馈给办案单位,以便其能在最短的时间内予以纠正等。对于上述问题应在实践中逐步完善。
  建议在现有立案备查基础上延伸备案审查环节。现有的人民检察院直接受理案件备案审查机制仅要求对决定立案、逮捕进行备案审查。在实践工作中,由备查人员负责备案审查主要是书面审查,其所依据的审查材料有限,仅凭法律文书,其结论只是可能性而不是必然性,还需经过进一

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