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【期刊名称】 《政治与法律》
第三讲 我国的行政管理体制
【作者】 张树义【分类】 法律教育
【期刊年份】 1985年【期号】 2
【页码】 46
【全文】法宝引证码CLI.A.178824    
  
  行政管理体制是指按照宪法规定和行政法规要求建立的管理国家行政事务的组织结构形式和工作制度。它包括国家行政机关的地位、组成、机构设置原则、行政组织活动原则、各级行政机构隶属关系、同级行政机构的平行关系、权限划分、工作程序和管理方式等。随着科学技术的发展,社会生活日益多样化和复杂化,社会生活的各个领域互相联系、互相影响,国家行政机关和企业事业单位、群众团体和公民之间的往来活动日益频繁,国家必须经常调整行政管理体制,以适应社会发展的需要。本讲拟就我国行政管理体制问题作一些阐述。
  (一)
  我国的行政管理体制是依照宪法和法律的规定组成的。国家行政机关的种类可以从各个不同的角度来划分。依照法律规定所管辖的区域范围,分为中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关是:国务院即中央人民政府、国务院的组成部门(各部、各委员会、审计机关等)、国务院的直属机构。地方行政机关在它们所管辖的行政区域内行使其职权,负责组织和管理本地区的各项行政事务。这些地方行政机关是:各省、自治区、直辖市人民政府和它们所属的各厅、局、委员会等,各自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府和它们所属的各局、科、委员会等,以及各乡、民族乡、镇人民政府等等。按照行使职权的业务性质,可以分为一般权限的行政机关和专门权限的行政机关。一般权限的行政机关是指一级政权机关,它的职权由宪法规定,在它所管辖的行政区域内统一领导各行政机关的工作。它的行政活动带有全面性和综合性。专门权限的行政机关是指在一级政权机关领导下的职能机关。它的职权由有关法律或行政管理法规加以规定。它负责组织和管理某一方面的行政事务,贯彻执行一般权限的行政机关的决定和指示,领导或在业务上指导所属行政部门的工作。它的行政活动带有局部性和专门性。在中央,这种行政机关是国务院的组成部门;在地方,是地方各级人民政府所属单位。
  中央行政机关曾于一九五六年、一九六五年、一九八二年进行过三次较大规模的调整。每次行政工作部门变动的幅度均在二十至四十个之间,但反复较大,撤销了的部门以后又恢复,合并了的又分开,分开后又合并,可谓“三起三落”。在中央和地方的关系问题上,表现在管理企业的权限划分方面,往往是放放收收,放与收仅限于对企业的管理,而未解决实质性的问题。党的十二大以后,进行行政管理体制改革已经提上了议事日程,政企分工,简政放权已经成为经济体制改革的“突破口”,这无疑为建立完善的行政管理体制提供了极有利的客观条件。
  (二)
  改革行政管理体制,核心问题是如何科学地划分权限的问题。要解决这个问题,必须遵循宪法和有关行政机关组织法规定的原则,正确处理以下几个关系:
  第一,中央行政机关和地方行政机关。正确处理好中央和地方的关系,主要是解决好中央和地方的职权划分。国家是一个整体,代表整体利益的中央为了全局的需要总要集中一部分权力,而地方构成一级政权,也要有一定的权限。我国地域广大,人口众多,经济和科学技术水平还比较落后,各地区发展极不平衡。这就决定了我们必须坚持中央的集中统一领导,以便适当集中人力物力财力,进行有计划的建设;但又要适当分权于地方,使地方能够因地制宜地对本地区的生产建设,人民生活进行全面规划。地方政府享有适当的机动权,才能调动地方政府的主动性和积极性,使各地方能够根据自身的条件,因地制宜地发挥所长,主动积极地推动地方建设。中央政府也能腾出更多的精力对全国的行政管理工作进行综合规划和合理调节,实施有效的统一管理。三十多年来,在中央和地方的关系问题上虽然多次变化,但往往不是失之集中过多,影响地方和企业的积极性,就是分散过头,削弱社会主义行政管理必要的集中统一。在领导关系上,不论其工作性质如何,大多采用双重领导。一般来说,领导关系有三种形式:垂直领导、双重领导、地方直接领导。采取何种形式,应取决于所管部门的工作性质,比如审计、海关等具有监督性质的部门就必须实行垂直领导。地方性的企业、事业单位就应由地方管。我们却不注意工作性质的区分,过多地或不同程度上采用双重领导。如果中央和地方之间没有明确的权限划分,加之对地方过多的不必要的干预,地方对中央的消极依赖,就会使整个行政管理体制不能适应客观的需要。
  第二,行政机关和企业事业单位、群众团体。长期以来,我们对国家行政管理存在着不正确的理解,即认为行政管理似乎集中越多越好,可以包揽一切。这就造成政企不分,政事不分,政群不分。以经济管理为例,认为社会主义国家管理经济,就是政府机构直接参与和管理企业的生产经营,直接指挥企业的人财物,供产销,内外贸等具体活动。国家各级经济专业部门都直接管一批企业,每一个企业也必须隶属一定的部门或地区,企业不论规模大小,基本上都必须按照其直属上级领导机关指令活动。从而,活生生的经济活动往往被管死,联系紧密的经济活动往往被地区、部门分割封锁,企业因此也就成为行政机关的附属物。历史经验告诉我们,要建立运转灵活、高效能的行政管理体制,就要实行政企、政事、政群之间的科学分工,划分各自的职责权限,发挥各种组织的作用。
  第三,党的领导和行政机关。长期以来,我们党和国家的各级领导机构在工作中存在着党政不分、以党代政的现象。党政不分必然妨碍政府部门建立相对独立的强有力的工作系统。各级政府是国家行政事务和经济文化事务的主要组织者、管理者,它们在党的路线、方针

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