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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政诉讼受案范围否定性列举之反思
【英文标题】 Reflection on Negative Enumeration of Case Accepting Scope in Administrative Litigation
【作者】 谭炜杰【作者单位】 中国应用法学研究所{博士后研究人员}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 受案范围;可审查假定;实体判决要件;复合型审查
【英文关键词】 Case Accepting Scope; Presumption of Reviewability; Substantive Judgment Condition; Complex Review
【文章编码】 1005-0078(2015)01-089-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 89
【摘要】

《行政诉讼法》相关司法解释在《行政诉讼法》规定的基础上,又列举出八项不属于受案范围的行政机关的行为。但是这八项行为实际上分别属于三类不同的诉讼制度范畴,在司法实践中并未充分发挥其作为起诉条件对案件的筛选、过滤作用,还传递出了司法保守主义的信号。为此,应当再造行政诉讼理念与空间,确立可审查假定原则以消减否定性列举的生存空间,设置实体判决要件以实现受案范围的制度归位,构建复合型审查程序以优化审判流程,从而使受案范围回归其本来面目。

【英文摘要】

Based on the administrative procedure law, related judicial interpretations enumerate another 8 administrative body’s behaviors belonging not to the case accepting scope. Nevertheless, actually these 8 behaviors belong to three different types of litigation systems, which do not fully play their roles as litigation conditions to screen and filter cases in legal practice, meanwhile conveying the signal of judicial conservatism.Consequently, in order to return the case accepting scope to its origin many should be done, i.e. the administrative litigation ideas and space should be recycled, the principle of reviewability presumption should be established to reduce the living space of the negative enumeration, and substantive judgment conditions should be set up to realize the case accepting system replacement, as well as the complex review procedure should be constructed to optimize the trial process.

【全文】法宝引证码CLI.A.1200167    
  我国《行政诉讼法》及其司法解释对受案范围采取肯定性和否定性并行的列举方式,这对于司法审查制度处于初创阶段的国家来说是必要的。
  鉴于列举方式具有封闭性、无法穷尽和囊括同类项目的劣势,无论是理论研究还是司法实践中,如何实现肯定性列举的增容,以适应层出不穷的新型行政案件成为普遍关注的问题,[1]2014年11月1日修改的新《行政诉讼法》即延续了这样的立法思路。但对于受案范围的否定性列举却少有关注。受案范围的否定性列举主要集中于最高法院的相关司法解释中。通过梳理若干以这些抽象性司法解释为裁判依据的样本案例可以发现,在司法实践中,这些否定性列举并未充分发挥其作为起诉条件的甄别、筛选作用。而且司法解释对受案范围的否定性列举还在无形中传递出了司法保守主义的信号,司法理念的保守与我国诉讼法上本已严苛的起诉条件相结合,使得法院在受案范围的审查上有了更大的恣意空间,进一步加剧了行政诉讼“立案难”。
  足见受案范围的否定性列举在制度和实践上均存在偏差,从行政诉讼理念和制度上消减受案范围否定性列举生存的空间,促使受案范围回归本来面目和制度功能,在新《行政诉讼法》实施后,仍然是需要关注并解决的问题。
  一、切入点:八项否定性列举的制度与实践审视
  在最高法院发布的诸多行政诉讼司法解释中,关于受案范围的内容是其中的重头戏,经查阅和统计,[2]自1989年以来,涉及受案范围的司法解释共有40个,其中专门针对受案范围的个案性答复就有36个。
  最高法院充分运用司法解释权,在《行政诉讼法》规定的受案范围的基础上,通过“解释”、“规定”、“批复”等多种形式的司法解释指导各级法院积极受理行政案件,努力拓展受案范围,有效保护了相对人的合法权益。
  与此同时,出于各种考虑,最高法院在《行政诉讼法》规定情形的基础上,在4个抽象性司法解释中又列举出8项不属于受案范围的行政机关的行为(见表1):
  为进一步了解表1中受案范围否定性列举条款在个案中的适用情况,本文检索得以上述条款作为裁判依据的样本案例80个,[3]统计出法院的裁判方式比例如图1所示:
  表1:司法解释对受案范围的排除情形及理由

┌──────┬──────────────┬───────────────┐
│排除内容  │司法解释名称        │理由说明           │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│刑事司法行为│《关于执行〈中华人民共和国行│在目前体制下,检察机关承担相关│
│      │政诉讼法〉若干问题的解释》(│监督责任,且刑事司法水平有待进│
│      │下称《若干解释》)第1条第2款│一步提高,通过行政诉讼监督刑事│
│      │第(2)项          │司法行为的时机还不够成熟。[4] │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│行政调解、仲│《若干解释》第1条第2款第(3 │对行政调解不服可以通过民事诉讼│
│裁行为   │)项            │解决纠纷;仲裁裁决民事争议,仲│
│      │              │裁行为具有独立性、最终性。[5] │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│协助执行行为│《关于审理房屋登记案件若干问│属行政机关必须履行的法定协助义│
│      │题的规定》第2条;《关于审理 │务,没有体现行政机关的独立意志│
│      │涉及农村集体土地行政案件若干│。[6]             │
│      │问题的规定》第2条      │               │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│行政过程行为│《关于审理行政许可案件若干问│属行政程序的中间行为,对申请人│
│      │题的规定》第3条;《关于审理 │的权利义务不产生实际影响,[7] │
│      │政府信息公开行政案件若干问题│起诉这些行为的时机不成熟。[8] │
│      │的规定》第2条第1款第(1)项 │               │
│      │、第(4)项         │               │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│重复处理行为│《若干解释》第1条第2款第(5 │未创设新的权利义务,避免当事人│
│      │)项            │规避起诉期限。[9]       │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│行政指导行为│《若干解释》第1条第2款第(4 │柔性行政活动,行政机关没有形成│
│      │)项            │行政法律关系的意思。[10]   │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│对相对人权利│《若干解释》第1条第2款第(6 │不产生法律上效果,没有事实根据│
│义务不产生实│)项;《关于审理政府信息公开│。[11]            │
│际影响的行为│行政案件若干问题的规定》第2 │               │
│      │条第1款第(1)项      │               │
├──────┼──────────────┼───────────────┤
│拒绝相对人不│《关于审理政府信息公开行政案│拒绝提供公开出版物因其含有政府│
│合理要求的行│件若干问题的规定》第2条第1款│信息内容,行政机关已经履行主动│
│为     │第(2)项、第(3)项    │公开义务。[12]制作加工政府信息│
│      │              │不属行政机关法定职责。[13]  │
└──────┴──────────────┴───────────────┘

  (图略)
  图1:适用受案范围否定性列举条款案件裁判方式比例图
  通过分析以上材料,对司法解释中受案范围的否定性列举可以合理地产生两方面的疑问。首先,根据《行政诉讼法》相关规定,属于人民法院受案范围是提起诉讼应当符合的必要条件之一,如果不符合起诉条件,人民法院应当裁定不予受理。但是,在适用否定性规定条款的案件中,法院裁定不予受理的比例仅有17.5%,绝大部分案件是以裁定驳回起诉的方式结案,有的甚至以判决方式结案。这意味着在起诉阶段,法院往往不能判定案件是否属于受案范围,通常是在受理案件并进行实质审查后才能得出相应结论。为什么受案范围的否定性列举会造成司法实践与行政诉讼制度安排的冲突,其背后的深层次原因何在,值得反思。其次,虽然对受案范围的排除均有来自官方权威的理由说明,但在实践中本已存在行政诉讼“立案难”的情境下,司法解释中的否定性列举实际上缩小了行政诉讼的受案范围,意味着将有一大批行政纠纷不能顺利进入行政诉讼程序并获得法院的最终判决。这种对受案范围的排除,是否会加剧提起诉讼的难度,从而阻碍行政诉讼目的的实现,不能不引起合理怀疑。
  二、症结:司法解释制度逻辑与功能的错位
  受案范围本是行政诉讼制度中特有的概念,为了最大限度保护公民合法权益,对受案范围的理解与适用自应审慎为之。但司法解释并未深究受案范围的内涵和外延,许多并非受案范围范畴的情形被以受案范围之名不予受理,颇有张冠李戴之嫌,法院适用存在逻辑混乱的受案范围条款,自然难免不经实质审查而轻易对个案作出结论。行政诉讼司法解释对受案范围的理解不仅在逻辑上错位,而且造成了受案范围功能上错位,给消极司法披上了合法化的外衣,抬高了法院受理案件的门槛,很大程度上加剧了行政诉讼“立案难”。
  (一)“混合型”受案范围引发实质审查需求
  行政诉讼受案范围在宏观上体现的是司法权与行政权关系的横向维度,解决的是何种行政行为可以纳入到行政审判范围之列,哪些行政行为不能进入到司法监督的范围之中。[14]因此,在个案中界定行政诉讼受案范围,厘定何谓“行政”、“行政争议”、“行政行为”,应当成为法院关注的基本问题。除此以外,相对人的要求是否合理,是否属于重复处理行为,是否对权益产生实际影响等均属于司法权与行政权关系的纵向维度,需要法院进行不同程度的审查才能确定,不是受案范围制度要解决的问题。从表1中司法解释对受案范围排除的理由来看,法院考虑的问题远不止行政与司法疆域的划分。总体来看,被司法解释排除受案范围的内容实际上分属三类不同的情形,根据样本案例统计结果显示,法院对每一类情形的审查均以裁定不予受理为主要结案方式。
  1.确属受案范围调整的内容未发挥起诉条件的作用。表1中的刑事司法行为即属此类。虽然在西方国家刑事司法行为被纳入司法审查范围之中,我国《行政诉讼法》上亦未排除刑事司法行为,但是司法解释排除刑事司法行为划定了司法权介入行政权的界限,以不属于受案范围之名对刑事司法行为不予受理并未背离受案范围的题中之义。但问题在于,是否属于刑事司法行为仍然需要法院启动诉讼程序并进行实质审查后才能确定。在本文检索出的适用排除刑事司法行为条款的16个案例中,仅有两件以裁定不予受理方式结案,只占该类案件的12.5%。由此看来,在绝大多数情况下,符合受案范围本义的条款并未有效发挥其作为起诉条件的过滤作用。
  2.不具有一般法律保护需要的判断需要正当程序支持。一般法律保护需要是大陆法系国家诉讼法上的概念,原告的主张需要给予一般法律保护,依赖于“原告确实需要法院帮助其实现权利,而且法律保护需要未被滥用”,[15]其作用在于标记多余或者滥用的诉讼,从而为法院进一步审理实体争议并作出判决创造条件。是否具有一般法律保护需要,需要在受理案件后经过实质审查来确定,在必要时还应当通过庭审程序听取当事人的意见。在最高法院的司法解释中,行政调解及仲裁行为、协助执行行为、行政过程行为、重复处理行为均属于不具有一般法律保护需要的情形。在适用司法解释相应条款以受案范围的名义排除一般法律保护需要的20个案例中,以裁定不予受理方式结案的有7件,占该类案件的35%,而在这7件案件中,当事人上诉的案件有6件,上诉率达85.7%,明显远高于行政诉讼案件的整体上诉率。这在很大程度上说明了对此类案件进行开庭审理和法庭调查的必要性,而该必要性也高度契合了大陆法系国家对此类问题审查的实际运行状况。由此观之,该部分司法解释的相关规定有受案范围之名而无受案范围之实,自然难以发挥起诉条件的作用。
  3.属于案件实体审理的内容本应在开庭审理后得出结论。从逻辑上讲,行政机关的行为是否属于柔性的行政指导,是否对相对人权利义务产生影响,相对人的要求是否合理,只有在法院受理案件并经审查确认该起诉具有一般法律保护需要,从而使案件进入实体审理阶段后,才能由法院通过实体判决得出结论。换句话说,当事人的起诉是否具有事实根据和法律依据,既不属于受案范围解决的问题,也不属于一般法律保护需要考虑的范畴,司法解释将这些情形作为受案范围问题事先排除,实际上混淆了受案范围与案件实体审理内容的区别。在适用司法解释相应条款的44个案例中,裁定不予受理的仅有6件,并且其中3件为信访案件,由于此类案件通常属于社会敏感案件,法院对其不予受理往往受到司法政策的影响而非法律技术操作的结果,故可以将其排除在统计范围之外。据此统计,法院对此类案件适用裁定不予受理的比例仅为7.3%,远低于图1中的案件整体比例。
  由此看来,司法解释对受案范围的理解已经超出了受案范围的题中之义,一些本不属于受案范围范畴的问题被作为受案范围来规定,表现出了制度逻辑上的混乱。将上述三类情形均排除在行政诉讼大门之外,实际上是对受案范围理解的错位,导致受案范围、一般法律保护需要、案件实体审理三个本应相互独立的诉讼制度,在司法解释这里却出现了不应有的交集(见图2)。而案例样本的统计分析也表明,法院对于这种“混合型”受案范围的审查往往并不能在起诉阶段就轻易给出正确结论,先受理后审查成为法院更倾向于采用的做法,司法解释将三类情形作为起诉条件的安排,与相关条款内容的本质和应有地位相去甚远。制度安排与司法实践的冲突,催生制度再造的需求。
  (图略)
  图2:司法解释中受案范围、一般法律保护需要、案件实体审理三者关系图
  (二)“高阶化”起诉条件沦为政策性工具
  (图略)
  图3:1990—2012年全国法院受理一审行政案件数量图[16]
  在行政诉讼中,法院、行政机关、相对人三者之间的利益权衡、博弈贯穿全程,行政机关的威势不仅远胜相对人,甚至掣肘法院,法院受理案件的复杂性和不确定性远超刑事和民事诉讼,[17]不仅相对人不愿告、不敢告,甚至不少地方法院也不愿受理、不敢受理。而司法解释对受案范围界定的错位则使受理案件从法院必须依法履行的义务变成了自由裁量的权力,加剧了行政诉讼“立案难”,这显然是与《行政诉讼法》修改的方向相悖的。
  受案范围被认为是行政争议进入行政诉讼的门槛,司法解释把受案范围与一般法律保护需要以及法院实体审理的内容混淆起来,将这些问题作为起诉条件一并处理,进一步加剧了起诉条件的“高阶化”。虽然起诉条件“高阶化”问题在民事诉讼中也同样存在,但是行政诉讼中权力和权利之间错综复杂的关系使得法院受理行政案件的难度进一步提高。行政诉讼起诉条件的“高阶化”突出表现为法院对“混合型”受案范围的审查从简单的形式审查变成了提前进行的实质审查,而这种立案阶段的实质审查由于缺乏听取意见和当事人抗辩的程序保障,变成了一块不受约束的“灰色地带”,这意味着法院拥有了更多的自由裁量权,只要是法院不想受理的案件,法院均可以理直气壮地以不属于受案范围为由拒绝受理。需要说明的是,图1中裁定不予受理的比例较低,裁定驳回起诉的比例较高并不代表法院更愿意受理案件。相反,绝大部分案件实际上是法院以口头方式告知当事人不予受理的,“肯定有问题的先退回去,基本没问题的予以立案审查”,[18]从而防止案件受理后难以脱身。如此一来,法院是否受理案件不再受到《行政诉讼法》上规定的受案范围约束,而是可以根据一定时期的司法政策进行弹性调整。图3中历年行政诉讼受案数量的变化,基本都是政策影响和推动的结果。在《行政诉讼法》实施之初,为解决行政诉讼受案数量不足的问题,最高人民法院在1993年10月的全国行政审判工作会议上,要求各地各级法院“积极大胆地依法受案”,受案数量有了明显增加,从1994年的35083件一跃升至1995年的52596件。此后,行政诉讼受案数量增长缓慢,2009年上半年,全国一审行政案件受案数

  ······

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