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【期刊名称】 《当代法学》
部门保护主义对地方立法的负面影响及法律对策
【作者】 王爱民【作者单位】 北方工业大学经济法研究所
【分类】 法律经济学【期刊年份】 2001年
【期号】 4【页码】 36
【全文】法宝引证码CLI.A.177333    
  法律记载并反映社会的利益关系。
  马克斯·韦伯曾经说过,经济利益是影响立法的最重要因素。“这些法律是为一定利益服务的,尤其是为当事人的经济利益。”[1]
  我们处在一个利益主体多元化的时代。随着市场化进程的深入,利益关系日益明显,利益冲突不可避免,这必然在法律上有所体现。亚里士多德说过“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是本身制定得很好的法律。”[2]我国法治状况不尽如人意,法律实施过程中存在执法不公、执法不力等问题。探寻法律问题有两条途径,其一是分析其社会成因,其二是求诸法律自身,研究法律上是否存在什么问题。法律实施不力,法律自身的问题有一定影响。立法上的部门保护主义、地方保护主义,过严的行政规制,在一定程度上形成立法不公,削弱了法律的权威,妨碍了法律的实施。
  部门保护主义对法律的影响并非始于法律实施阶段,在法律的起草、审议时它们已搭上立法的便车。利益因素使法律在各地发生变异,并对现行地方立法控制机制提出了挑战。
  法律的力量来自自身的公正而不是其强制性,不公正的法律导致公众对法律的不信任,淡薄其法律意识。探讨部门保护主义在地方立法上的表现,分析其成因,研究解决之道,将有助于保证立法的公正。
  一
  部门利益、行业利益使得地方在制定法律的实施性法规的过程中地方立法偏离法律,使法律在地方立法这一环节发生变异,加剧了立法不公。
  与地方保护主义相比,部门利益、行业利益对地方立法的影响表现得更为突出、更为明显、更具有广泛性,许多法规中都可以见到部门利益的影响。如在地方性法规中规定机构的设置、人员的配备、经费保障,使本单位的存在合法化,本部门的利益得到法律保障,其结果是制定一件地方性法规,多一个行政机关,给地方财政造成沉重负担。
  部门利益、行业利益对立法的影响还体现在行政收费、行政罚款、行政许可的设置上。地方性法规在法律、行政法规之外增设行政收费、行政罚款、行政许可。这中间有一部分是出于行政管理的需要,但也有一部分或明或暗体现了行政机关的利益取向。在各种罚没收入、收费管理未完全规范化的情况下,行政机关可以通过各种途径从这类收入中分享经济利益。这也是法规起草过程中各部门塞进这类内容的原因。这为执法过程中的谋利行为提供了法律上的依据。
  部门利益、行业利益对地方性法规的出台影响还可以从以下事实得到印证:实际工作中需要的法规迟迟不能出台,原因在于法规影响了某个部门的既得利益,或是几个部门争夺管理权;一个部门起草地方性法规,另一个部门为维护自己的利益,也要搞一个地方性规章,实在不行也要自己制定一个规范性文件,形成法规、规章、其他规范性文件之间的冲突。广东省准备搞一个文化市场管理的综合性法规,结果因为几个主管部门之间争夺管理权,法规迟迟不能出台。后来分成几个单行法规获得顺利通过。[3]江西省拟制定野生植物资源保护条例,草案起草工作尚未进行,有关部门之间就发生了严重分歧:林业部门认为他们一直负责野生植物资源的管理,毫无疑问是主管部门;城建部门提出,风景名胜区和园林内的野生植物的管理应当由他们负责;医药行业则认为,在野生植物中,不认识的是草,认识的都是药,他们不能不参与野生植物即中药资源的保护管理。特别需要说明的是,上述这些部门都有国务院部门的红头文件作依据,因而都各执一词,互不相让,给制定地方性法规带来了困难。[4]

打遮阳伞就显得很娘


  二
  部门利益对地方利益的影响是利益集团对法律影响的体现。
  在美国,利益集团对立法活动有重要影响。美国人积极参与政党组织的人不多。只有约25%的美国成人曾为政党或候选人工作过,不到10%的人曾是政治组织的成员。相反,约60%的人是各种有组织的利益集团的成员。利益集团通过资助竞选或游说影响公共政策的制定。议员游说者的存在是合法的,在一些州,注册议员游说者(lobbyist)是议员人数的两倍。美国医疗协会等组织对政治活动起着重要作用。[5]
  波斯纳指出,“一个值得单独考虑的制度差异是,立法者的选举比法官的选举更严重依赖于选举程序。立法者的选举程序创造了一个立法市场(market for legislation),在其中,立法者向那些在金钱和股票上有利于他们获胜的人们‘出售’立法保护。这一市场的重要特征就是存在着严重的搭便车问题。只要某人在某一提案的保护范围内,无论他是否为法律的通过作出了经济的或其他的贡献,他都能从中受益。所以,这里就存在着—个与卡特尔化非常近似的推论,而且以下事实使这一推论增加了可信度:许多立法的目的似乎就在于为受管制企业的卡特尔定价提供便利。这一推论能帮助人们理解消费者在立法过程中处境不佳的原委:他们的人数太多,所以就无法组织一个有效率的‘卡特尔,以支持或反对一项现存的立法或提案。”
  波斯纳说,“利益集团在向全体选民提供信息和为政治竞选活动提供财政资助方面起着必不可少的作用。但不幸的是,由于上面讨论的结构性原因,我们就不能依赖利益集团的竞争而取得有效率或公正的法律。事实上,利益集团由于其在投票人和代表之间加入了楔子(用经济学术语说,即增加了代理成本)而加重了投票人冷漠这一问题。”[6]
  在波斯纳看来,利益集团是非常有害的,但在一定程度上也存在积极作用。利益集团对立法活动的介入,防止多数人通过立法活动剥夺少数人的正当利益,纠正了公众投票可能产生的负面影响。
  在实行多党竞选的西方,利益集团对立法的影响是通过竞选形成的“立法市场”而起作用。利益集团理论从一个侧面揭示了利益对立法的作用方式。法律体现各种利益关系,利益集团理论为我们分析法律背后的利益关系提供了启示。
  在中国,利益集团的作用方式完全不同。在中国,利益集团或利益集团的代言人直接参与法规的起草,并在立法过程中发挥重要作用。邮政部门起草地方邮政设施保护条例、电力部门起草电力法规、煤炭管理部门起草煤炭管理法规,这在我国是十分普遍的现象。有些行业政企仍然未能分开,同一家单位既是市场游戏规则的制定者,又是市场竞争的参与者、市场纠纷的仲裁者;既当运动员,又当裁判员。学者们的研究提示了其间的相互关系。例如,技术监督局下属有事业单位:质量检测所、标准化情报所、纤维检验所、计量检验所等,这些事业单位旨在为其提供技术保障;下属还可能有质量报社、计量器具销售中心等单位。这些下属单位的收入、“福利”情况,与上级行政机关的权力活动范围、力度成正比例关系的函数关系。质量检验所为了能够更多地收取检验费,必然希望技术监督局扩大强制检验产品的范围、扩大生产许可证的发放范围、加大查处假冒伪劣产商品的力度等。这些从另一个侧面推动了下

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