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【期刊名称】 《法商研究》
政府引导农地制度创新的法制回应
【副标题】 以发挥市场在资源配置中的决定性作用为视角【作者】 秦小红
【作者单位】 江西财经大学法学院{教授、法学博士}【分类】 农业经济法
【中文关键词】 农地制度创新;三权分置;地产权体系;农业经营体系
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 15
【摘要】

完善农地产权体系和建立适度规模经营体系是农地制度创新的根本目标。在传统农业向现代农业发展的转型期,农地制度创新离不开更好发挥政府的作用。政府引导农地制度创新应以完善农地产权法律制度为基础,以发挥市场在资源配置中的决定性作用为核心,促进承包经营权权能的发展,并建立与农民产权处分能力和市场成熟程度相适应的调控能力。法律制度应约束政府引导行为的再公益化取向,使之回归市场环境下的法益平等保护。从行政干预到“议价组织者”角色再到维护市场在资源配置中的决定性作用,反映了农业现代化对政府引导行为的基本要求。

【全文】法宝引证码CLI.A.1265420    
  
  当下,实现传统农业向现代农业的转变必须改革农业制度,正确定位农民、市场、政府的法律地位和法律关系。我国受人多地少水缺和农业弱质产业特点的限制,在统分结合的双层经营体制运行过程中,单纯依靠农民理性、市场调节无法实现农业现代化目标,还必须更好地发挥政府的引导功能。农地制度创新怎样才能更好地发挥政府的引导作用?总体要求是在法律制度框架内依法引导,具体而言则存在不同路径选择。一种选择是以建立适度规模经营体系为依归型构相应的制度体系。其显著标志是确立“三权分置”制度框架以及对规模化经营的产业扶持政策和对新型经营主体的特殊补贴政策。但以适度规模经营为依归的农地制度创新路径会在承包经营权权能处分层面再次嵌入公益要素,制约承包经营权权能自主处分,有违法益平等保护原则,损害承包经营权人法益。[1]另一种选择是完善农地产权体系,引导承包经营权人根据市场需要自主处分承包经营权,通过产权权利的实现导向适度规模经营目标。当前农地制度创新所遇到的问题是,以建立适度规模经营体系为依归的制度较为完整,而农地产权制度和农业市场制度较为欠缺,承包经营权权能处分遭遇制度瓶颈。[2]因与二元产权结构相配套的法律制度配置不均衡,政府引导行为会强化对行政干预的路径依赖,抑制承包经营权产权权利的发展,制约市场在资源配置中决定性作用的发挥,故政府引导农地制度创新的重心应该是从实体法、程序法和特别法上完善承包经营权制度,通过市场机制实现承包经营权物权利用效益。
  一、政府在农地制度创新中的功能定位
  农地制度创新不是要改变以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,而是要在双层经营体制的弹性范围内完善农地产权体系和农业经营体系,促进农地产权体系与农业经营体系之间关系的融合。政府引导的核心是完善农地法律制度,并在农业经营体制运行过程中通过市场机制和农业政策简化复杂性,导入现代性,促进产权体系与经营体系的融合。
  农地是农业生产最基本的要素。农地制度创新是农业制度创新的基础,是建立现代农业经营体系、实现农业现代化的根本动力。实现传统农业向现代农业的转变必须创新农地制度。当下,在如何创新农地制度问题上有两条思路:一条是农业组织化方案。农业组织化方案源于俄国学者恰亚诺夫,我国经济学领域的学者多倾向于这一思路。该方案以建立现代农业经营体系为依归,并以此为目标改革农地产权制度,使农地产权制度适应现代农业经营体系的要求。在这种方案中,农业经营体系居于主导地位,农地产权体系处于从属地位,政府扮演组织者角色。[3]农业组织化方案的弊端是政府偏好通过做计划、定任务、分指标的法外行政强制方式违法干预农地产权,不尊重承包经营权人的自由处分权,不按市场规律办事。另一条是农地产权化方案。农地产权化方案源于美国学者舒尔茨,我国法学领域的学者多倾向于这一思路。农地产权化方案以完善农地产权体系为基础,通过农民理性选择、市场调节和政府依法引导的相互作用,实现保障农民产权权利和建立现代农业经营体系的双重目标。在这种方案中,农地产权体系居于基础地位,在市场配置资源和政府引导作用下,服务于现代农业经营体系。产权化方案有利于夯实现代农业经营体系的法律制度基础,增加了现代农业经营的内在动力,较好地把握了农业体制运行的法律轨迹,尊重了农民的主体地位,发挥了市场在资源配置中的决定性作用,也不排除政府引导功能的发挥,提高了产权体系与经营体系的内在融合度,克服了单一行为的缺陷。
  关于如何通过农地产权化方案实现农地制度改革目标,学术界提出了两种主张:一种是产权个体化主张。持这种观点的学者认为,应完善土地集体所有权和农户承包经营权二元产权法律制度,维护物权自治,使物权权能处分方式与市场在资源配置中的决定性作用相结合,从而实现保障产权权利和建立现代农业经营体系双重目标。[4]这一主张突出农民产权权能自由处分与市场在配置资源中的决定性作用之间的相容性,暗含最大限度排除行政干预。另一种是承包经营权“再使用权化”主张。持这种观点的学者认为,应建立所有权、承包权、经营权“三权分置”的权能体系,为经营权流转提供制度条件,通过经营权流转建立现代农业经营体系。[5]这一主张突出了市场对农地产权权能分化的制度需求,但为行政干预预留了较大空间,削弱了承包经营权的物权属性,限制了农民承包经营权权能处分的自由度。概言之,产权个体化主张突出物权自治和财产性权利保障,承包经营权“再使用权化”主张突出权能重构和用益物权限制。
  主张产权个体化的学者认为,承包经营权是法律在土地集体所有权上设定的权利负担,是一项独立的用益物权。法律并没有在承包经营权上设定经营权,经营权只是承包经营权的一种权能处分方式,是一项债权,现代农业经营体系的构建依赖市场条件下承包经营权权能处分方式的自主选择。承包经营权流转只是物权的一种处分方式,“三权分置”分割了承包经营权作为一项完整的用益物权的权利属性,对物权自治原则进行了不法限制。[6]主张承包经营权“再使用权化”的学者认为,物权设定的目的在于物权利用,由于承包经营权在双层经营体制中偏好家庭配置资源,无法通过物权自由处分方式实现产权的社会功能,因此应充分发挥土地集体所有权的权能,对承包经营权的权能进行法律重构,使承包经营权的权能处分符合公益目标,[7]并可以通过政府和集体经济组织的干预导向农业现代化目标。
  笔者认为,农地产权个体化固然是农地制度创新的逻辑起点,农地法律制度应按照这一逻辑进行完善,但历史经验和现实国情证明,单靠产权权能的自由处分并不能实现家庭配置资源向市场配置资源的转换,不能完成传统农业向现代农业的转变。农地制度创新还必须解决产权体系与经营体系的有机融合以及市场在配置资源中的决定性作用问题。更重要的是,即使实现了由家庭配置资源向市场配置资源的转换,由于人多地少水缺的农地现实,以及农业属于弱质产业的客观条件限制,农地产权的权能处分方式也难以摆脱小农经济的窠臼,实现适度规模经营目标。产权+市场的理想形态能够解决农地制度最基本的法律构造问题,但并不能解决双层经营体制运行的所有现实冲突问题,政府的引导功能不可或缺。另外,所有权、承包权、经营权“三权分置”的承包经营权“再使用权化”构造是属于不同层次的权利集合方式,所有权和承包经营权属于法定物权,经营权只是法定物权的一种权能处分方式,属于“伴随的债权关系”范畴。[8]如果将所有权、承包经营权、经营权纳入同一层次的农地产权法律构造体系,那么不仅不能起到强化保障农地产权和发挥市场在配置资源中的决定性作用的制度功能,反而会使政府和集体经济组织的不当干预行为合法化。也就是说,“经营权”的制度功能不是要重构农地二元产权法律制度,而是为了弥补农地二元产权法律制度与市场经济不协调的问题。“经营权”只能解释为一种“伴随的债权关系”。毕竟,民法制度是以市民社会为样本建立起来的,而农业社会与市民社会存在差异。这也能解释为何双层经营体制的运行需要政府的引导和扶持。
  总之,传统农业向现代农业的转变离不开市场在资源配置中的决定性作用,也离不开政府引导功能的更好发挥。政府的引导功能受到农地制度构成要素法律性质的限制,必须依法进行。
  二、政府引导农地制度创新的路径选择
  政府引导农地制度创新包括两个方面的内容:一是完善农地法律制度。二是建立规范政府引导农地制度运行的法律机制。具体内容包括破除城乡二元结构、为农地制度“减负”、为农地制度“扩权”、构建能容纳农民理性、市场配置资源、政府引导相互包容的法律制度框架,在农业经营体制运行过程中导入现代要素,建立现代法律制度体系。
  (一)破除城乡二元结构三年不开张,开张吃三年
  现行农地法律制度是在城乡二元结构的制度环境中建立和运行的。城乡二元结构是制约农地制度自我完善、阻碍农地制度与现代市场制度相结合、朝着现代农业方向发展的主要障碍。要创新农地制度必须同时破除城乡二元结构的藩篱。
  完善农地法律制度是农地制度创新的基础,政府承担主体责任。我国的农业经营体制是在农业现代化初期建立起来的制度体系。这一体制是以农村土地公有制为前提,以农业组织理论为基础构建的包容性复合体制,由农地产权体系和农业经营体系构成。农地产权体系由土地集体所有权和农户承包经营权二元产权构成。经营体系由家庭经营和多元主体经营构成。由于城乡二元结构的障碍,农地产权没有走出传统农业的窠臼,没有广泛参与社会分工,没有实现农地产权制度与现代市场制度相结合,没有朝着现代农业方向发展,而是导向家庭配置资源与传统精耕细作相结合,徘徊于传统农业与现代农业之间,成为农业现代化的主要障碍。
  按照农业经营体制的逻辑,我国坚持农村土地公有制性质,防止农村出现两极分化。在此基础上建立集体土地所有权制度,并通过所有权与使用权适当分离的方式在土地集体所有权上设定农地承包经营权,然后通过集体经济组织成员权将承包经营权平均分配给农户家庭,实现“耕者有其田”的目标。当农地产权制度建立起来以后,制度预期先以承包经营权为中心,通过家庭经营方式解决农民温饱和国家粮食基本供给问题,支持国家现代化建设。当国家现代化达到一定程度,部分农民转化为城镇市民,人地矛盾得到一定程度的缓解,农户对农业收益的依赖度降低时,农户就可以通过承包经营权流转方式增加财产性收入,并为现代经营体系的建立提供条件。然而,由于在城镇化过程中我们没有解决户籍制度、社会保障制度、教育制度、住房制度、医疗制度等一系列关涉农民切身利益的制度问题,农地制度并没有按照制度设计的逻辑有效运行。
  在全面深化改革的背景下,消除城乡二元结构的改革正在进行。与此同时,政府也必须将农地制度改革纳入全面深化改革的范围,为农业现代化奠定制度基础。农地制度改革分为消极与积极两个方面。消极方面是消除与农业现代化不相适应的农地负担,积极方面是增加农业现代化所必需的制度。
  (二)消除农地制度的不当负担
  从消极方面考察,我国在农地制度中设置了一系列与城乡二元结构相适应的义务,这些义务与农业现代化的要求相牴牾,如农地制度社会保障功能、耕地保护和粮食安全保障功能、农村社会稳定功能。这些功能实际上不是农地制度应该承担或者不是农地制度能够承担的政治社会功能。[9]设置这些不当的政治社会功能,会抑制承包经营权权能处分的自主性和市场在资源配置中决定性作用的发挥,会使政府不当干预合法化。
  农地制度社会保障功能本属于国家义务,由农地制度承担必然会增加其负担,影响农地产权法律制度的健康运行。少数地方试验以农地承包经营权换社会保障的方式,实际上是一种功能错配、变相剥夺农民财产性权利的行为。通过农地产权制度保护耕地安全实际上是一个伪命题。除少数农地撂荒与承包经营权制度有一定关系外,真正威胁耕地红线、破坏农地管制制度的行为,实际上来源于城镇化过程中的征地。农地产权和经营方式与粮食安全也没有直接关系。无论农地产权如何变化,无论是采取家庭组织生产的个体化经营方式,还是市场组织生产的现代经营方式,对粮食安全都不构成实质性影响。根据拉坦—速水模型,[10]家庭个体化经营与现代市场化经营在粮食总产量上并没有差异,差异在于现代市场化经营比家庭个体化经营能够节约更多的劳动力,而这些劳动力可以贡献于农业以外的国家现代化建设。农村社会稳定功能属于农村治理的范畴,是农民自治组织和政府的社会治理责任,将农村社会治理责任作为农地制度的义务,导致农村社会功能配置的混乱,既不利于农地制度经济功能的发挥,也不利于有效治理农村社会。那种将农村治理欠缺归结为取消了农业税的观点实际上是找错了对象,本质上是为政府治理责任缺失寻找开脱的理由。因此,农地法律制度改革的首要问题是剥离农地制度不当承受也无法承受的社会保障功能、耕地保护功能和粮食安全保障功能以及农村社会稳定功能,恢复土地集体所有权和承包经营权的权利本质,完善承包经营权的权利构造,使农民能够根据市场需要自主选择物权的权能处分方式。[11]这一过程可以概括为为农地制度“减负”的过程。农地制度“减负”是为了充分发挥农民理性能力,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。
  (三)完善农地产权法律制度
  从积极方面考察,在破除城乡二元结构藩篱的同时,还必须完善农地产权法律制度,适应市场经济体制和新型城镇化的要求。突出的问题是必须完善集体经济组织成员权制度、承包经营权流转制度,建立承包经营权抵押制度、承包经营权继承制度,在法律框架内真正达成实现集体所有权、稳定农户承包经营权、放活土地经营权的政策目标。只有在法律框架内充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府引导行为才有合法根据和正当理由。
  集体经济组织成员权是确认农民法律地位的一项基础性权利,是对农民权利主体身份的法律规定。承包经营权、财产权、优先权、撤销权、经济民主权等都以集体经济组织成员权为前提条件。[12]而宪法、民法通则、农村土地承包法、物权法对集体经济组织成员权的规定既不一致,也不明确。有的规定为集体,有的规定为成员集体,有的规定为家庭,有的规定为农户,有的规定为农民,导致主体不明、产权不清,冲突不断。实际上,家庭只是承包经营权的生产和经营主体,法律主体是享有集体经济组织成员资格的个体农民。从产权明晰、维护产权主体权益、有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用方面考虑,必须建立以“成员集体”为基础、以“农民个体”为逻辑起点的集体经济组织成员权法律制度体系。
  承包经营权是在土地集体所有权上设定的一项用益物权,历经了劳务管理关系、民事合同关系、行政合同关系、法定物权关系的演化过程。[13]其目的在于建立农民与农地之间长久的直接关系,以便农民能够根据实际需要将农地要素组织到生产经营体系之中。与此同时,作为一项相对独立的用益物权,其具有财产性,农民可以根据自己意愿处分承包经营权,获得财产性收益。我国农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这一体制偏好农地经营体系,忽视农地产权的财产权属性,在征地、抵押、继承等方面没有建立充分保障承包经营权的法律制度体系。根据《中华人民共和国物权法》第42条和第132条的规定,在征地补偿中,法律只考虑承包经营权经营性损失的补偿问题,而没有考虑承包经营权财产性损失的补偿问题。现行法律没有建立承包土地的经营权抵押制度,造成农业生产融资困难。[14]现行法律禁止承包经营权继承,片面强调承包经营权的经营权性质,忽视了承包经营权的财产权性质。
  承包经营权流转是农民实现财产性权利的一种物权处分行为,也是建立现代农业经营体系的基础。建立现代农业经营体系是农业现代化的必由之路,现代农业经营体系的建立依赖于承包经营权流转。我国近年来出台的一系列政策鼓励承包经营权流转,确立了所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革思路,现行法律对承包经营权的债权性流转未设置禁止性条件,但对“转让”这种物权性转移方式设置了一系列限制条件。这些限制性条件包括转让方须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源、须经发包方同意、受让方必须是有农业经营能力的农户。这些限制性条件的设置主要基于两个方面的考虑:一是基于社会学的考虑,[15]而不是基于物权的考虑,实际上是对物权处分方式的不当限制,不利于农民通过市场机制实现财产性权利,也会使现代农业经营主体的产权关系复杂化,缺乏确定性和稳定性。二是基于担心物权性转移会使农民丧失承包经营权从而有可能失去生活依靠的考虑。实际上,承包经营权的物权性转移并未消灭农民的承包经营权。农民的承包经营权是根据集体经济组织成员权所获得的一项用益物权,承包经营权的物权性转移方式所转移的是按照土地承包合同所取得的一定期限的承包经营权,而不是承包经营权本身。在下一个承包经营期限内,农民仍然有资格根据集体经济组织成员权取得承包经营权。
  (四)在农地制度运行过程中导入现代要素
  破除城乡二元结构、消除对农地制度设置的不当负担和完善农民产权权利都是为了实现保障农民财产性权利和建立现代农业经营体系的双重目标。

  ······

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