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【期刊名称】 《犯罪研究》
经济犯罪侦查效益简论
【副标题】 着眼于资源优化和程序简约的制度建构
【英文标题】 Economic Crime Investigation and Its Efficiency
【作者】 倪瑞平倪铁【作者单位】 上海市公安局华东政法学院
【分类】 刑事侦察学
【中文关键词】 经济犯罪侦查 效益机制 资源优化 程序简约
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 2
【摘要】

经济犯罪侦查作为一项制度设置,起着配置有限侦查资源的作用,它以刑事司法的社会效益最大化为目标。经济犯罪侦查的效益机制是通过优化经济犯罪侦查资源和简化经济犯罪侦查程序来实现的。经济犯罪侦查的资源优化出路在于:配置适当的管辖职权、提升人力资源的质和量、重构经济犯罪侦查主体模式以及优化侦查协作;而经济犯罪侦查的程序简约进路则包括:简化侦查启动程序、整合运作程序、优化侦查监督程序和缩减程序期间。

【全文】法宝引证码CLI.A.130661    
  
  

在市场经济体制和刑事侦查制度的不断嬗变中,经济犯罪侦查逐渐从传统刑事侦查的“附庸”走向独立,我国的经济犯罪侦查制度不断走向完备化、体系化。整个法律制度事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用,经济犯罪侦查制度也不例外,它分配着稀缺的经济犯罪侦查资源,以经济犯罪侦查的社会效益最大化为资源配置和利用的目标。经济犯罪侦查所追求的是多元内涵的效益目标,本文仅选取经济犯罪侦查主体的特殊视角,在程序体制层面上探讨经济犯罪侦查的效益机制运作。

一、经济犯罪侦查的效益机制

在经济领域中,效益(Efficiency)就是指一个生产过程以最小的投入总成本生产出既定水平的产出,或一个生产过程使既定的投入组合可得到的产出水平达到最大。[1]经济犯罪侦查效益指的则是:以最小的刑事司法资源投入,生产出既定水平的经济犯罪侦查行为,或者以既定的经济犯罪侦查资源投入组合使得有效经济犯罪侦查行为的水平达到最大化。经济犯罪侦查的效益是在侦查成本与侦查收益之间的对比中产生的,其效益的“价值内涵是一种二元关系结构”[2],并呈现出一种经济犯罪侦查过程与结果之间的发展关系。

经济犯罪侦查遵循广泛适用的效益机制。效益机制的主要目标就是提升社会活动的效益,效益提升可以通过以下途径实现:一是多投入多产出,以扩大规模生产来扩张效益;二是通过减少成本消耗,力求以最少的资源投入来达到效益的最大化;三是投入的资源总体不变,在维持既定的成本投入的基础上,通过优化资源配置的方式实现效益的最大化。经济犯罪侦查作为一种资源,其供给和需求必然受目前特定的社会、经济、文化等条件的制约,在现有的社会条件和制度背景中具有稀缺性。所以,经济犯罪侦查的效益优化无法采取“多投入多产出”的效益增长模式,它只能从以下两方面实现其制度效益的优化:一方面,应优化用于经济犯罪侦查的刑事司法资源配置,它虽然并不直接减少经济犯罪侦查的投入,但能提升其侦查收益;另一方面,应当缩减经济犯罪侦查成本,但不能因此影响到经济犯罪侦查收益的既定产出水平。在经济犯罪侦查程序体制设计上,为了达成效益最大化的目标,应优化配置经济犯罪侦查资源,同时,经济犯罪侦查的程序运作应当遵循简约原则。

二、经济犯罪侦查的资源优化

经济犯罪侦查资源配置的优化,实际上就是优化经济犯罪侦查成本的投入方式,使得有限的经济犯罪侦查资源达到最大限度或最充分地利用。针对我国目前的经济犯罪侦查资源配置格局,可从以下几个方面着手优化资源的配置:

(一)调整经济犯罪侦查的管辖权配置

现行的刑事诉讼立法以犯罪主体为主要分类标准来界定公安机关、检察机关以及其他机关的刑事案件侦查管辖权,在经济犯罪的侦查管辖权分配格局中也是如此。过于严格的经济犯罪侦查管辖的划分,会将—个完整的相互牵连的系列经济案件人为地拆分,分散了办案的力量,浪费了稀缺的侦查资源,易于产生程序流转的内耗,不利于迅速协调地开展经济犯罪侦查工作。

现行刑法规定了大量破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为,众多的罪名中仅公安机关承担侦查任务的就有90多个,其中按公安部《刑事案件管辖分工》属于经济犯罪侦查部门管辖的就有77种之多。在司法实践中同样具有法律效力的《人民检察院刑事诉讼规则》第十二条卡在了奇怪的地方规定:“人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件,应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中,如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”经济犯罪往往与腐败行为紧密相连,互为存在的条件。经济犯罪分子利用腐败者的权力为其开启方便之门,也导致腐败的加剧,而腐败又催化和保护了经济犯罪,这就要求侦查机关的管辖权配置能应对这种犯罪情势,迅速高效地展开侦查活动。但侦查管辖的界分极其严格,使得经济犯罪作为“前提罪”与国家机关工作人员的经济犯罪的渎职、贪污等犯罪行为的侦查管辖分属于不同的侦查部门,经济犯罪侦查部门在活动中不得不倚重于检察机关的调查活动;两种侦查主体之间又缺乏制度性的侦查协作机制和具体程序,在程序交接中不可避免消耗着司法资源,造成经济侦查活动的低效。

可通过刑事诉讼的制度性调整,在不同侦查机构之间进行侦查管辖权的重新划分,建立起经济犯罪侦查机构对关联犯罪的侦查管辖权。与经济犯罪相关联的犯罪所包含的内容极其庞杂,既包括普通刑事犯罪,也包括职务犯罪;对于这些关联犯罪,都可以交由经济犯罪侦查机构侦查。从案件侦查的整体性出发来考虑,负责经济犯罪的侦查人员往往更具有经验,他们能够胜任普通案件的侦查。而贪污贿赂等职务犯罪与经济犯罪之间具有相当多的共性,如它们都是智能化的犯罪,犯罪嫌疑人往往都具有一定的社会地位,反侦查能力都较强,等等。只要对经济犯罪侦查主体的层级作适当调整,赋予其独立的调查权和较高的地位,经济犯罪侦查人员也可以胜任职务犯罪的侦查。

(二)提升经济犯罪侦查人力资源的质和量

经济犯罪侦查部门组建于20世纪90年代末,是—个新建警种,还处在不断发展之中,整体来看,我国当前用于经济犯罪侦查的人力资源却量低质弱,主要体现在:

一是刑事侦查资源整体不足,能够承担经济犯罪侦查任务的专业人员更加缺乏。即使在有中国金融中心之称的上海,全市公安机关的经济犯罪侦查部门也只有民警近1000人,其中在一线从事侦查工作的仅约800人;而普通刑事犯罪侦查人员占了侦查人员编制的绝大部分,不论是绝对人数还是相对比例都远高于经济犯罪侦查人员。而在其它省市,城市化进程相对滞后,经济发展欠发达,经济犯罪侦查人员在整个侦查人员编制中,所占的权重也更低。

从事经济犯罪侦查人力资源的缺陷之二是:侦查队伍素质仍待提升。经过多年的发展,经济犯罪侦查队伍素质也得以不断提升:经过侦查破案实践磨炼,加上一大批具有法律知识、经济知识的新民警的加入,经济犯罪侦查部门民警的知识结构、素质结构、经历结构,都有了很大的变化,正在趋于合理和合乎工作需要。如上海地区的经济犯罪侦查人员有九成以上接受过大学教育,其他民警正通过各种方式提高自身文化素质。但就全国整体情况而言,现有的经济犯罪侦查人员的文化结构、学术背景、法律意识、业务知识等都有所欠缺,不能够应对知识经济和高科技犯罪的挑战,经济犯罪侦查人员的整体素质亟待提升。值得一提的是,经济犯罪侦查队伍素质的提升并不仅仅指文化知识的提高、学历的升格,它还应然地包括了法治观念、程序意识等综合素质的全面提高。

缺陷之三在于:职业道德素质存在一定问题。现实的择业形势把侦查人员的道德水准置于市场经济的规则之下,尤其是20世纪80年代以后成长起来的新生代,他们在“告别革命”,和崇尚个性中从警,他们中的部分仅仅把警察事业看作是谋生的手段。据一项调查显示:“支撑你继续当警察的动力源”认为是“警察荣誉感”的只占9.3%,“权力资源占用”的占2.0%,“职业需要”的却占到59.4%之多[3]。这种从业观映现在经济犯罪侦查人员身上,就表现为:经济犯罪侦查工作的荣誉感不足、为侦查工作献身的敬业精神欠缺、职业奋斗动机存在瑕疵,“爱岗不敬业”从道德意识层面制约着经济犯罪侦查人力资源素质的提高。

为了取得针对经济犯罪侦查的胜利,必须扩大现有的经济犯罪侦查人员的编制;同时,通过提升经济犯罪侦查人员的素质,建立起经济犯罪侦查在人力资源方面的优势。因此,经济犯罪侦查部门在选拔人员时,必须从法律、经济、政治等专业的综合素质层面上入手。同时,注意紧跟时代经济和科技发展的步伐,随时更新知识,补充新血液,进行素质的再培训。使得经济犯罪侦查人员不但具有一般侦查人员的基本素质一丰富的法律知识、高超侦查能力和“以人为本”的程序意识,还要求其必须具有较丰富的经济知识、管理知识、语言能力以及“经营”的侦查意识等。

还可以通过招标破案的规范化和制度化,在现有的体制框架下整合经济犯罪侦查的人力资源。我国经济犯罪侦查的警力不足,而在经济犯罪侦查中进行破案招标,可以用经济杠杆实现经济犯罪侦查资源的优化配置。应对我国侦查实践中摸索出来的招标破案方式应进行规范化,并通过制度予以固定。经济犯罪侦查的招标破案的制度化主要包含以下几个方面:首先,明确招标破案的适用范围;只能是那些影响不大的普通经济犯罪案件。其次,限定招标破案的适用主体;能够适用招标方式进行侦查的主体,仅限于基层的经济犯罪侦查机关。再次,为经济犯罪侦查的中标者提供经费保障,以保证侦查的质量。最后,科学地确定合理的侦查期限,不搞限期破案。

(三)重构经济犯罪侦查主体设置模式

由于体制上的种种原因,我国目前的经济犯罪侦查职能机关的设置是层级式的,实行双重领导,既接受所从属的公安部门领导,也接受上级经济犯罪侦查职能部门的领导。我国的各级经济犯罪侦查职能机构都是设置在各级公安机关内部:在中央一级的公安部设经济犯罪侦查局,它是管理和指导全国经济犯罪侦查工作的最高专业性的中央机构;在地方上,各省级经济犯罪侦查机构实行统一的队建制;省(直辖市、自治区)公安机关设经济犯罪侦查总队,各地、市级公安机关设立经济犯罪侦查支队;而在县或县级市中,侦查经济犯罪的工作往往是由经济犯罪侦查大队或刑侦部门承担的。

双重领导的层级式构造,固然有利于经济犯罪侦查机关因地制宜地应对经济犯罪,可以更好地发挥为各地的经济发展保驾护航作用。但其弊端也很明显,表现为以下几个方面:第一,双重领导容易造成决策上的冲突,导致经济犯罪侦查活动的低效。由于实行双重领导,各个领导者都有一定的经济犯罪侦查的决策权力,而不同的领导者的利益立场必然存在着差异,这就必然引发经济犯罪侦查决策权力之间的摩擦和冲突,造成经济犯罪侦查资源的机制内耗。第二,双重领导下的层级式经济犯罪侦查主体模式容易导致各自为战的局面,造成经济犯罪侦查活动的失范。上级经济犯罪侦查机关虽然名义上领导下级经济犯罪侦查机关,但它并不掌握其人力、物力资源配置权,“领导权”被弱化成了“指导权”,上级经济犯罪侦查机关无法统一下级相应职能机关的活动,造成经济犯罪侦查活动一定程度上的失范。

在条件成熟时,有必要进一步强化经济犯罪侦查的一体化建设。当务之急就是设立层次较高的主体机构,在该主体系统内部实行统一集中的决策,通过单一的领导权运作,实现经济犯罪侦查工作的全局协调和整体把握。在经济犯罪侦查主体内部仍可实行层级制的运作模式,通过制定相关的法律制度严格划分各个经济犯罪侦查机关的职能。

(四)优化经济犯罪侦查协作机制

我国在经济犯罪侦查领域中广泛开展协作:首先,经济犯罪侦查的区域协作方面,全国相继组建了华北、东北、华东、西南、西北五个经济犯罪侦查协作区;在协作章程指导下,各经济犯罪侦查机关进行密切合作,区内经济犯罪侦查协作途径得到畅通,从而推进了协作区内的侦查工作。其次,在经济犯罪侦查的部门协作方面,通过一系列的经济犯罪侦查部门与相关部门的联席会议制度得以运作,定期或不定期由各参与协作主体联合举行犯罪情报交流、案情讨论以及侦查协调工作。[4]

但我国经济犯罪侦查协作水平目前整体来说还不够高,这直接影响了经济犯罪侦查效益的水平提升。经济犯罪侦查协作的低质现状源于:一是机构不统一;经济犯罪侦查协作的主体混乱,有的由省厅的经济犯罪侦查总队直属支队负责,有的由省厅的非经济犯罪侦查机构的协作部门负责协调,由于机构不统一,在经济犯罪的情报信息交流等方面很难高效协作。二是协作制度缺乏有效的监督制约;1998年公安部颁布了《公安机关办理刑事案件程序规定》使协作制度有章可循,1999年全国各经济犯罪侦查协作区也相继成立,并分别制定了经侦协作章程和规定。但经侦协作仍缺乏有效的监督制约机制,有关经济犯罪侦查协作的指挥、督促和奖惩工作难以落实。三是协作环节多,手续繁琐:出省办案道道审核、层层把关,级级批转手续,运行周期过长,大量浪费有限的经济犯罪侦查资源。

在现有刑事侦查的体制语境中,建立高效的经济犯罪侦查协作网络,节约经济犯罪侦查的司法资源、提升经济犯罪侦查效益的最有效,必须从以下几个方面入手优化侦查协作机制:

首先,理顺经济犯

  ······

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