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【期刊名称】 《科技与法律》
政府环境信息主动公开制度的功能探析
【作者】 刘萍【作者单位】 长安大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 政府信息公开;环境信息;主动公开;信息获取
【文章编码】 1003-9945(2010)06-0068-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 6
【页码】 68
【摘要】

政府环境信息主动公开是公众有效参与国家环境管理的前提,是环境善治的有效手段。综合我国国情,我国应注重发挥政府环境信息主动公开制度的功能,加强政府环境信息主动公开力度,进一步完善政府环境信息服务理念、信息传播渠道与社会公众的信息获取条件。

【全文】法宝引证码CLI.A.1151435    
  
  政府环境信息公开是现代社会民主政治发展、生态环境问题突出以及信息价值提升的必然结果。环境信息公开制度的建立,首先是以政府环境信息公开为先导逐步确立的,其“最重要的方面在于资源和环境管理机构必须切实满足当事者的信息需求”。{1}环境权的权利主体是全体公民,而义务主体则主要是政府。环境权是积极权利,不是消极权利,故环境权的实现主要依赖政府的积极作为,因此,环境法学特别注重政府作为义务主体的主动环境信息披露。我国《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》规定了政府环境信息主动公开制度,其目的在于实现公众在获取和知悉环境信息基础上,促进环境保护的公共参与,实现环境的良好治理。然而,实施两年来,政府环境信息公开的主动性仍嫌不足,如污染源监管信息公开总体上仍处于初级水平,113个被评价城市中,得分在60分以上的城市仅有4个。{2}当下,我国在经历新一轮经济增长高潮之后,正面临着前所未有的环境困局,探索可持续发展战略下符合我国国情的政府环境信息主动公开之于环境治理的功效具有重要意义。为此,需要研究政府环境信息主动公开制度作用于现实时,能在多大程度上满足其目的性要求,如何更好地发挥其功能。
  一、政府环境信息公开方式之主动与被动的平衡
  政府环境信息,是指政府行政机关在履行环境保护职责中制作或获取的,以一定形式记录、保存的信息。其内容包括环境保护的法律、法规、规章、标准和其他规范性文件、环境保护规划、生态资源环境、自然资源、环境危害行为、环境质量状况及环境行政行为等方面的信息。政府环境信息公开一般有两种方式:主动公开和依申请公开。政府环境信息的主动公开是指政府基于环境民主的理念,依政府职责而进行的环境信息公开,不需要相对人的请求,政府主动公开有关环境信息。{3}政府环境信息依申请公开是政府依权利人的申请而公开所掌握的环境信息或环境资料,若没有请求权人的主动要求,政府无义务公开有关环境信息。
  与较强调实现公众的环境知情权利相应,西方各国较重视政府依公民申请公开环境信息制度的规定,被认为是环境信息公开制度的核心。我国的《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法》对依申请公开也给予较多关注。然而,西方各国之所以在行政信息公开立法中给予依申请公开制度较多关注的原因在于:各国已普遍建立起完备的主动公开制度,依申请公开制度不仅是与主动公开制度并存的公开制度,而且在一定程度上也是在主动公开制度基础之上的一种升华。主动公开制度能够满足社会公众的普遍信息需求,依申请公开制度能够满足个体的特殊信息需求,通过这两种制度的衔接,能够起到既满足一般需求,又满足个性需求的效果。{4}同时,这种法制发达国家以围绕公民环境知情权和参与权为中心构建的政府环境信息公开制度,深深扎根于西方自由市场、有限政府、社会自治等环境治理理念中。
  而中国作为一个发展中的转型国家,在整体社会资源有限的情况下,主动公开应优先发展。首先,考虑到自由市场、有限政府和社会自治对于我国而言,只是一个正在进行、尚未完成的改革。目前应着重实现政府积极主动转换执政理念,以政府环境信息公开的积极化调动市场与社会的积极性和创造性,形成政府主导、公众参与的环境治理模式。其次,政府被动依公民申请公开环境信息的方式依赖于公民环境意识的进步。权利意识是主体对权利的主观理性把握,而我国目前公众环境保护参与意识并不是很高。因此,过于注重政府环境信息的依申请公开,其效果在很大程度上受限于公民的环境意识。最后,主动公开能够以迅速的信息传播,普遍地满足最多人的利益需求,而依申请公开仅仅针对特定人群的个体需求。同时,由于申请人为获取所需的全部信息,经常要向很多行政机构申请,给申请人带来很大的时间和经济成本。申请公开的过程也十分艰难,尤其在我国广大的农村,农民对依申请公开既不了解途径也不了解程序,很难主动申请查阅信息。因此,对当下的中国社会现状而言,首要的是最大程度地发挥政府主动公开方式的功能,重视完善和健全政府环境信息主动公开制度。
  二、政府环境信息主动公开之功能的具体体现
  随着新时期可持续发展战略的实施,政府环境信息主动公开对保障公民环境权,建设环境善治和构建和谐的环境友好型社会发挥着积极作用。
  (一)保障公民环境知情权、参与权、救济权,维护公民环境权益
  公民环境权是最基础的环境权。环境法中的政府环境责任的健全,应该从维护和落实公民环境权出发,规范政府支持公众参与环境保护、环境公益诉讼和为公民享用环境权提供服务。环境知情权是公民环境权基础性权利形态,是社会公众进一步对环境事务进行全面参与和介人的前提条件。保障公民环境知情权和政府环境信息公开的义务是相对应的,承认公民环境知情权从另一个角度而言就是为政府设定了环境信息公开的责任。政府环境信息的主动公开是实现公众环境知情权的必要前提,通过政府环境信息的主动公开,保证公众“知的权利”。
  环境参与权是对环境知情权的延续和进一步体现。公众获取环境信息只是一个前奏,其最终目的是在充分知情的基础上,参与环境决策和管理。政府环境信息的主动公开,可以增加公众参与过程中的信息可得程度,减缓政府与公众之间的信息不对称状态,形成两者沟通过程中有效信息的交流与反馈,有利于保障公众对政府有关环境活动的决策有效参与和对自身开展某些环境活动进行自主决定的权利,有力调动公众环境保护的积极性与主动性。
  环境侵权救济中,公众需要获取环境信息。一旦发生或可能发生环境污染的侵害,政府环境信息的主动公开有利于公众及时、正确地采取防范措施或避险措施。此外,由于环境公害的加害人往往具有特殊经济能力及地位之企业团体,而受害人则常为欠缺专业知识与经济能力的一般国民,{5}造成了原被告之间力量关系对比向被告方倾斜,因此,政府提供的排污者的相关信息,包括排污数量、排污时间、排污的各种物质以及排污的方向等信息,为公众遭受破坏的环境和受到侵害的环境权益进行补偿和补救提供极大的帮助。
  (二)提高政府落实科学发展观的能力
  政府环境信息的主动公开有利于增强政府环境决策的透明度、科学性。传统环境问题进一步复杂化表现为不确定性、不可预测、不可控制性、集体性、交叉性及蔓延性、关联性和环境风险的科技性,因而生态文明建构过程中面临着多元利益冲突与平衡,无疑对政策环境决策的科学性提出了更高的需求。政府环境信息的主动公开,有利于将政府、公众、企业各方的利益需求纳入一个信息汇集系统中,各主体实现信息传递、意志交换、价值调和,从而能在平衡经济利益和环境利益、环境公益与环境私益及其他相关利益的基础上,根据本地区的环境状况和特点,采取最符合本地环境问题的对应措施。{6}
  政府环境信息的主动公开有利于公众对政府环境管理的有效监督。由于政府承担着诸多职能,政府并不总是环境权益的最忠实守卫者,如以牺牲社会长远环境利益来获取政策的短期绩效,地方政府为了招商引资与地方GDP对企业搞过度保护,企业与官员关系过密客观上形成保护伞以及对排污查污统计出的违法名单作为“内部信息”不予公开等,因此,政府权力需要社会力量的有效监督。然而,环境管理难以监督的原因之一,源于环境专业知识、技术和信息的快速发展,具体表现在:一是环境专业管理水平越来越高,公众无法掌握管理活动的充分信息,如环境管理、河流管理、森林管理。专业化水平越高,普通民众对其活动进行监督的可能性越小。二是政府拥有了庞大的信息库,普通民众不具备充足的知识和技能来处理和分析这些信息,出现了新类型的“信息不对称”现象。政府积极主动地公布环境信息,有助于改变与公众在环境信息占有上的不平衡状态,扭转公众在信息获取的被动局面,提升公众参与环境保护的能力,使公众有效地监督环境权力的行使,防止环境权力的异化。
  (三)建设环境友好、资源节约型社会
  提高公民环境意识。各国实践证明,达成环境利益保护之目的的根本之道,离不开公众的普遍参与自主性,这需要政府更多地调动公众的环境保护意识和行动。公民的环境意识是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性。{7}政府环

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【参考文献】

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