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【期刊名称】 《科技与法律》
论技术标准的司法审查
【作者】 邓可祝【作者单位】 安徽工业大学
【分类】 科学技术管理法【中文关键词】 技术标准;司法审查;程序;实体
【文章编码】 1003-9945(2010)05-0082-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 5
【页码】 82
【摘要】 技术标准是调整规范社会生活的重要方式,具有很强的专业性和技术性,应属于行政规范性文件范畴。法院可以对技术标准进行司法审查,但审查强度可以稍弱。司法审查的重点包括技术标准的制定程序、实体内容以及技术标准的适用等方面。
【全文】法宝引证码CLI.A.1151423    
  
  据报道,我国国家标准化管理委员会(以下简称“国标委”)于2009年底修改了原来的电动自行车标准,将电动自行车规定为车重40公斤以下、速度小于20公里、可以使用电池的自行车,超出这一标准的即视为电动摩托车,属于机动车。{1}社会舆论对“国标委”修改电动自行车标准的行为极为不满,对这一标准的修改程序也提出批评。虽然在强大的社会舆论压力下,“国标委”宣布暂缓该标准的执行,但这也引起了学界对技术标准进行审查的研究思考。在我国目前的法律框架内,尚无对标准制定行为加以监督的明确规定,因此对这一问题进行理论探讨显得十分必要。
  一、关于技术标准的性质问题
  我国关于标准的定义源于《标准化和有关领域的通用术语第1部分:基本术语》(GB/T3935.1-1996)。标准是指为在一定的范围内为获得最佳秩序,对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。该文件经协商一致制定并经一个公认机构的批准。{2}而强制性技术标准是具有法律强制力的。本文认为,强制标准具有以下性质:
  (一)标准不属于立法
  有学者认为强制性标准就是法律,“标准化界却更多地认为标准特别是强制性标准是‘法’-一标准本身具有严肃的法规性和统一性。标准是各项经济技术活动中有关方面共同遵守的准则和依据。”{3}但这一说法却存在理论上的不足,因为行政立法是具有特定含义的,即是由具有行政立法权的行政机关按照法定程序制定的具有法律效力的文件。具有行政立法权的行政机关是确定的,“国标委”不是国务院部委,不具有行政立法主体的特性,而且标准的制定程序与行政立法并不相同。另外,从法的要素的角度来看,法包括原则、规则和概念等,法律规则由假定、处理和法律后果构成。{4}而技术标准并不具备法律规则这样的要素,从这一方面看,技术标准也不属于法律。
  (二)标准应属于行政规范性文件
  我国目前将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为,而抽象行政行为包括行政立法和行政规范性文件。这种划分方法也与国外行政法相关理论相吻合。如日本是将具有普遍约束力的文件作为行政立法来对待的。“行政立法,是行政机关以法律条文的形式制定一般性、抽象性的规定。”{5}包括法规命令和行政规则,其行政规则相当于我国的行政规范性文件。技术标准是由行政机关制定的,针对一般事项的规定,是抽象行政行为,符合行政规范性文件的特征。
  (三)标准在行政法治中具有重要作用
  技术标准可以对不确定法律概念加以明确,从而作为行政机关的解释基准。有学者论述,“环境标准系一不确定法律概念,制定之理由在于立法者本身由于环境法上专业能力之欠缺,因此如何将此标准予以具体规定有其困难,所以于法律上使用此种不确定的法律概念或概括性条款,以供行政机关基于专业来将其内容加以填补,以能就具体个案来为适用”。{6}这一说法用在一般性的技术标准的作用上也是适合的。
  此外,技术标准也可以作为事实认定依据。由于许多事实在定性上存在复杂的技术性,对事实的判断就需要一定的标准。标准可以起到事实判断基准的作用,可以极大地提高对事实判断的效率,也可以保持判断的一致性。在我国,许多行为是否合法主要看其是否违反了相应的标准,如企业的排污行为、产品质量等,标准在此时就成为行为合法性判断的重要甚至是唯一的基准。“在我国行政机关将技术标准作为事实认定构成要件判断的根据,根据技术标准开展行政调查,进行事实认定”。{3}即在通过标准来认定行为人行为属性的基础上,再根据相应的法律规范来确定行为人的法律后果。
  (四)标准的效力很高
  强制性标准是行政规范性文件,一般认为行政规范性文件的法律效力是很低的,甚至不将其作为行政法的渊源。但强制性标准是一种特别的行政规范性文件,无论是理论上还是司法实践上,对通过法定程序制定出来的强制性标准都持相当尊重的态度,只有极少数的情况下才可能被推翻。主要原因就是标准具有极强的专业技术性,司法机关等不能以自己的判断来代替或者推翻标准制定机关对专业技术问题的判断。
  二、对强制性技术标准进行司法审查的影响因素
  根据一般的法治理论,强制性技术标准亦应处于有效的监督之下,但遍观《标准化法》及其实施细则,并无对标准本身的监督问题。我国行政复议法和行政诉讼法中对强制性标准这种特殊的行政规范性文件留出的监督空间也很小。本文认为,根据强制性技术标准的性质,对其的司法审查不同于一般行政规范性文件的审查,其中涉及到了两个有冲突的因素,即对技术标准进行司法审查的必要性和有限性。
  (一)对强制性标准进行司法审查的必要性--权力制约
  强制性标准对社会生活和人们行为有着巨大的影响,根据权力制约原理,有必要对这种行为加以监督。因为,在现代国家任何权力都应该受到有效监督,否则权力容易被滥用,损害社会和公众的利益。作为现代具有强大功能的行政权力更是如此。行政诉讼制度通过司法权来对行政权力加以监督制约,以防止其损害社会和公众的利益。所以,对强制性标准进行司法审查是完全可能的,也是十分必要的。
  (二)对强制性标准进行司法审查的有限性—行政诉讼的审查强度理论
  行政诉讼的审查强度指的是“法院对行政行为的审查程度,即法院对进入司法领域的行政行为介入和干预的纵向范围”。{7}这种理论解决的是法院和行政机关的关系问题,涉及到的问题主要有法院审查行政行为的界限和法院能否以自己的判断代替行政机关的判断等等。由于行政机关在一定领域中的具有很强的专业技术性,而法院不具备相应的能力和条件,一般应尊重行政机关在事实和专业问题上的判断。
  由此可见,对技术标准的司法审查是一个复杂的问题,一方面涉及到对行政权力的制约和对公民权利的保护,另一方面又涉及到法院的审查强度问题。这两个方面的问题在技术标准的审查中显得尤为突出。
  三、国外对技术标准进行司法审查的主要做法
  行政机关依据强制性标准对一定的事实加以认定,根据由此得到的事实和法律的适用来对相对人的行为作出处理。因而技术标准本身的合法性直接关系到事实的认定,并影响到行政行为的事实依据。虽然我国也存在一些涉及国家强制性标准的案件,但绝大部分案件只是审查行政机关对标准的适用是否正确,并未涉及对强制性标准自身的审查问题。我国有学者认为,“从标准自身的特征而言,即使提起司法审查,由于标准本身的特别性,法院只能就标准的适用问题进行审查,而不能在程序上更不能在实体上对标准进行审查”。{8}但也有学者提出了不同看法,如汪劲教授认为,“当强制性环境标准的适用因涉及公共利益而发生纠纷时,应当在尊重专业判断的前提下行使司法审查权”。{9}
  笔者认为,技术标准具有较强的专业性、技术性,法官对此并不擅长,但法院不是不能审查技术标准,而是对此应保持一定的克制。由于我国在这方面的案例比较少,但美国等其他国家的研究较为成熟,如早在上世纪八十年代,美国学者布雷耶就在《规制及其变革》一书中以一整章的篇幅对经济规制的标准问题进行过探索。
  “美国的法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策,或者为了规定特定的组织程序或活动的规则而颁布的具有普通适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分。”{10}可见,美国的法规相当于我国的抽象行政行为,包括立法性行为和非立法性行为,且对两者的司法审查强度是不同的。对于立法性行为,法院认为其是“法律”,具有法律上的约束力,它们就像国会制定的成文法一样约束人们的行为。非立法性行为“仅仅是宣布行政机关对法律或条例的含义之看法,或者公布行政机关在某一事项上的政策。在某种意义上,它们至多是行政机关发布的、并因此增加了些许令人尊重色彩的新闻稿”,不具有法律效力。{11}至于技术标准,在美国是将其作为非立法性行为而对待的。也就是说,技术标准并不天然地具有约束法院的力量,法院可以对其进行审查。根据布雷耶的研究,“在审查过程中,法院将对程序和规则予以检视,来确定(1)行政机关是否犯有程序上的错误;(2)它的事实认定是否为实质性证据所支持;(3)规则是否合理”。{12}P151由此可知,美国对标准审查包括程序和实体两个方面。
  在程序方面,制定标准属于非立法行为,但也要按照美国联邦行政程序法的要求来制定,无论是正式程序还是非正式程序,行政机关都必须听取公众或利害关系人的意见,包括基本的程序要求,不得违反程序要求而任意作为。
  在实体方面,美国的实体审查有一个不断完善的发展阶段。其实体审查发展经历了以下几个阶段:一是“恣意与专断标准”,二是从严审查标准,三是从“从严审查”到“深情一瞥”。{13}即,在开始阶段是一项高度宽松的审查标准;到后来,法院要审查行政规则的实体问题,要求行政机关能够证明自己的结论;20世纪70、 80年代,美国法院对于技术标准的审查强度又有所放松,但也没有放弃对技术标准的审查。这些要求其实还

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