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【期刊名称】 《法律科学》
论加强全国人大常委会委员的立法作用
【英文标题】 To Strengthen the Member's Legislative Function of the Standing Committee of the National People's Congress
【作者】 黎晓武【分类】 立法学
【中文关键词】 全国人大常委会 委员 立法 作用【期刊年份】 1999年
【期号】 2【页码】 22
【摘要】

要提高立法的质量,必须从多方面努力,其中最为重要的应是加强全国人大常委会委员在立法中的作为,因为立法质量的高低与作为全国人大常委会立法主体的委员们在立法过程中所起作用的大小密切相关。此文探讨了全国人大常委会委员在全国人大常委会立法中的应然作用和实然作用,分析了制约委员们发挥应然作用的因素,并针对制约因素提出了改进对策。

【全文】法宝引证码CLI.A.1115464    
  一、全国人大常委会委员在常委会立法中的作用
  (一)应然作用
  全国人大常委会是全国人大的常设机关,是全国人大闭会期间行使国家权力的机关。由于条件所限,全国人大每年一般只开一次短会(15天左右)。为了让常委会在全国人大闭会期间能有效地发挥国家权力机关的功能,宪法赋予了常委会广泛而又重大的权力。就立法而言:(1)它有权制定和修改应由全国人大制定的基本法律以外的其他法律;(2)在全国人大闭会期间,有权对全国人大制定的法律进行部分的补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。随着社会主义法治的推行和社会主义市场经济的发展,社会对法律的要求越来越强烈。为了加强立法工作,全国人大把大量的立法任务交给了常委会,于是全国人大常委会成了全国人大的日常立法机关。除宪法、基本法及少数重要法律由全国人大制定外,余下的所有法律全由常委会来制定。如八届全国人大共制定法律85件,其中的大部分是由其常委会制定的[1]。常委会在全国人大闭会期间对全国人大制定的一些法律作了不少和不小的修改或补充。另外,全国人大主持制定的法律,也是先由常委会定好草案,再交全国人大讨论、修改、通过。
  会议是立法机关的工作方式,也是立法机关存在的标志,非经合法的会议,任何个人不得对任何问题进行议决。全国人大常委会作为立法机关,必须通过开会才能行使其立法权。会议是由人来主持和参加的,于是,作为常委会组成人员的委员们成了常委会立法的直接主体。按照宪法和有关法律的规定,委员们直接参与着全国人大常委会的立法,法案要变成法律,须由他们审议和表决通过。虽然在立法过程中,不少的组织、个人会参与进来,并会想方设法施以影响,但是委员们的活动左右着法律的精神实质和具体内容。所以说,委员们在全国人大常委会立法中应起到主导和支配作用。作用的大小将直接决定着立法的后果和效率的高低。
  (二)实然作用
  委员们在现实立法中是否起到了主导和支配作用呢?这要通过分析他们在立法的重要环节中实际发挥的作用才可得知。
  1.委员们发挥作用的方式。(1)提出法律议案。现行的人大提案制度与立法规划紧密相联。为了加强立法工作的计划性,全国人大常委会强调制定五年的立法规划和每年的年度立法计划。立法规划和计划制定后,就把立法项目分配给相关的单位或人员(专家、学者)去调查论证和起草。近年来有一个值得注意的动向是全国人大常委会制定的法律,大多数是由国务院主动创议并提出议案以至法律草案的[2]。根据宪法规定,全国人大各专门委员会、常务委员会组成人员10人以上联名,有权向常委会提出法律案。由于条件所限,委员们按法律议案形式提出的议案也只作为建议意见处理。即使他们提出的法律议案附有法律草案,但由于是在开会期间提出的,按现行的工作程序,不可能列入本次会议的议程,只能留待会后去处理[3]。所以,实践中,委员们联名提出的法律议案列入常委会议程的情况少。现行提案制度规定,由委员长会议向常委会提出的法律案,可直接成为常委会议题;各专门委员会所提法律案由委员长会议决定是否列入常委会议程。实际上,这两种情况也很少出现。由此看来,委员们依法享有的提出法律议案的权利在现行的提案制度下难以得到有效的行使。
  (2)审议法案。从程序上讲,常委会对法案的审议是法案能否和以怎样的面貌变成法律的关键阶段。全国人大常委会对法案的审议通常要进行两次。第一次审议,先由提案人向常委会作关于法律草案的说明,然后常委会分小组进行讨论。会上法工委负责收集意见,会后各位委员把草案带回去研究;与此同时,常委会工作机构就审议中提出的主要问题,进一步广泛地听取意见和调研(主要是征求有关部门、地方、专家学者和实际工作者的意见)。然后,法律委员会根据汇集的意见,统一审议,拟定修改草案和审议结果的报告。第二次审议,法律委员会先向全体会议提出审议结果的报告,并将有关方面的意见印发会议,常委会就法案修改稿分组审议。审议中若对某些重要问题还有分歧,要听取提案机关的补充说明或由法律委员会再征求各方意见,提出补充修改意见,最后委员长会议根据讨论情况决定是否提交全体会议表决(个别法案经三次审议后再付表决)[4]。审议过程告诉我们,常委会审议法案通常只进行分组讨论,一般不搞全体会议讨论,更没有西方议会意义上的大会辩论。因此,委员们在审议中的作用集中体现在分组发言上,发言意见是否被采纳由法律委员会综合权衡而定。
  (3)表决法案。法案须经全体会议表决通过,方能成为有效的法律。现全国人大常委会表决法案采用按表决器和全体组成人员过半数通过的规则。表决是委员们行使立法权限的最后步骤,通过这一步骤,委员们可以表明自己对法案的态度,进而决定法案的命运。就立法实践来看,交付表决的法案都能以多数票获通过,意见分歧大的法案暂不交付表决。所以,表决过程难以反映出委员们的独立作用。
  综上所述,委员们是通过提出法案、审议法案、表决法案来发挥他们对常委会立法的作用的。现行的立法体制决定了绝大多数法案不由委员们来起草和提起,但由委员们来审议和表决,而表决的前提应是成熟充分的审议。所以,委员们对法案的影响和作用集中体现在审议中。通过审议,委员们可以修正法案,从而最后定下法案的精神原则和内容。但是,出台后的法律后果如何,则取决于审议规则和委员们的审议水平。
  2.对委员们审议法案的质量分析。笔者曾于1996年10月在全国人大法工委作过有关常委会立法的调查,访问过法律委员会、法工委、办公厅的有关人士,并查阅了有关立法资料。现根据自己的所见、所闻、所感,对委员们审议法案的质量作一粗浅分析。下跌你应该笑还是哭
  (1)全国人大法律委员会对法律草案作的审议结果的报告,可以在一定程度上反映委员们对法案的影响力。笔者查阅了80年代至90年代的大量审议报告,得出如下认识:80年代法律委员会拟定的修改意见少,这里面只有小部分来自委员们的意见,大部分直接来自地方、部门、专家学者的意见。例如,1984年4月20日,全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水污染防治法(草案)》的审议结果的报告中,提出了八条修改意见。其中的七条是根据地方、部门的意见拟定的,一条是根据法律委员会自己的意见拟定的。又如,1988年1月7日,全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水法(草案)》的审议结果的报告中,提出了四条修改意见,值得注意的是这四条意见都是根据地方、部门意见拟定的[5]。90年代,局面有所改观,对法案的修改增多,委员们所提意见被纳入法案的比例扩大。但存在这样一种情况:委员们对法案所涉及的专业性不强、平时接触多、群众广为关注的问题,能提出自己的见解;对法案所涉及的专业性强、平时接触少的问题难以提出意见[6]。委员们所提意见的多寡和质量决定着对法案的修改程度和质量。现在,委员们敢于发言,但大多只是提出自己对某些问题或条款的态度,具体提出修改见解的较少。审议中,法律委员会要综合权衡、比较各方面的意见来决定对法案的哪些地方要作修改和怎样修改。总的来说,常委会对法案的修改不够,修改的质量也不是很高,这说明委员们的审议水平和对法案的审议质量有待提高。
  (2)从争议问题的解决结果可以看出委员们对法案的最后定位是否行使了决定权。立法的实质就是通过赋予权力或权利,设定责任或义务来分配和平衡社会利益。给谁权力或权利,给多大的权力或权利;规定谁负责任或义务,负多大的责任或义务,将直接影响到各种组织、部门、个人的利益,最后影响到整个社会的稳定和国家经济的发展。因此,在法案的审议过程中,委员们对一些焦点问题、矛盾问题会进行争议。争议出现后,常委会现行的做法是:由法律委员会召开各方协调会,协调能取得结果的,就按该结果作出规定;协调不能取得结果的,就在征求国务院意见的基础上作出规定或把争议问题暂时搁置[7]。这样做既极大地限制了委员们对争议的解决行使决定权,又不利于争议的有效解决。因此,一些委员对此颇有微词。
  (3)已出台法律操作性的强弱可以在一定程度上反映出委员们审议质量的高低。强则高,不强则低。前几年,推行法治的最大问题是无法可依;可现在,推行法治的最大问题是有法不依。有法不依的原因很多,但其中的一个重要原因是立法工作造成的,即制定的法律可操作性不强。许多法律过于原则:第一是不少条文停留在口号、宣言、政策的层面上;第二是不少条文的用语弹性过大,为执行者对条文作随意性、松驰性解释提供了机会;第三是必备的操作规范少规定或不作规定。缺乏可操作性的法律在现实生活中难以得到正确的贯彻实施。或被束之高搁,或被歪曲篡改。这种现象从一个侧面说明:委员们没有把好审议关,让不成熟的法律出台了。
  分析的结果显示:委员们在常委会立法中的作用在逐年增大,但远未达到主导和支配的程度,对法案的审议、修改不充分,使得立法的质量不够高。造成这种局面的原因众多,有委员自身的因素,也有制度的因素。
  二、制约全国人大常委会委员对立法发挥应有作用的因素
  (一)自身因素
  1.资深委员的立法观念未及时更新。资深委员们领导着常委会,负责召集或主持各种会议,因此,在不搞辩论的现有规则下,他们的意见、态度左右着立法的方向。观念是指思想、理性认识。一个人的立法观念直接影响着他对立法的态度和价值取向。80年代前,政策是管理社会的最主要手段,因此,重政策的观念在许多领导者的头脑中根深蒂固。80年代后,国家开始推行法治,主张依法治国。但是,资深委员大多是从行政领导岗位上退位后进入常委会的,重政策的观念一时难以完全转变,于是就把政策与法律嫁接起来,强调法是政策的定型化。表现在立法上就是“宜粗不宜细”,主张把法律订得原则些,这使不少法律条文停留在纲领、口号、政策、宣言的层面上,可操作性不强。如科技进步法就有不少政策性宣言:“国家鼓励”、“国家依靠”、“国家支持”、“国家根据”、“国家逐步提高”、“国家引导”、“国家保障”等等。这种条文,只表明了国家对有关事项的态度,没有提出解决问题的具体方法。另外,资深委员对法律作用的理解不全面,即过分重视了法律的惩罚功能、管理功能,忽视了法律对相对人权利、自由的保障功能。这造成了一些法律对权力与责任、权利与义务的分配不对等,显示出了不公平、不公正,易让人们对法律产生抵触情绪,从而影响法律的有效实施。
  2.委员们从事立法工作的知识不足。立法就是用法律条文去揭示、反映社会规律。社会规律是隐藏在表面现象后的本质性东西,委员们要想准确、明白地加以表述,必须拥有广博和纵深的知识,并运用知识去认识、把握社会规律。美国宪法之父麦迪逊说过:“一个人除正直的意图和正确的判断以外,对他要为之立法的问题不具有某种程度的知识,决不能成为一个合格的立法者。”[8]在美国,国会议员除了辩才和知识面外,重要的本钱就是法律知识和金融知识。议员们如果不懂法律、金融,就无法完成他们的宪政职责。全国人大常委会的委员们,除小部分是专家学者外,大多出身行政,懂法律、经济、金融的不多。不少委员具有丰富的行政经验和社会阅历,但缺乏法律、金融、经济知识,于是他们只好凭原有的经验和现时的感悟去立法,这使他们对法案的审议难以深化,容易被外界意见尤其是行政部门的意见所左右,难以凭自己对相关问题的知识去评价外界意见,并利用自己的法律、经济、金融知识提出切实可行的见解。
  (二)体制因素
  1.国务院与全国人大常委会立法的关系不正。按理说,国务院在全国人大常委会立法程序中只是一个参与者,不是决策者,但现实情况是,国务院在常委会立法的重要环节上起到了决定性

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【注释】                                                                                                     
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