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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
刑事执行制度一体化的构想
【英文标题】 Integration of Penal Enforcement System【作者】 杨兴培
【作者单位】 华东政法学院【分类】 刑法总则
【中文关键词】 刑事执行 行政机关 一体化【期刊年份】 2003年
【期号】 4【页码】 55
【摘要】

我国现行的刑罚执行制度存在着分散多头的现象,以至在行刑实践中存在着很多不能及时到位的问题。在建设社会主义法治的背景下,如何使我国的行刑体制一体化,无论在刑事理论上还是在刑事实践中,都是一个极为重要的待解课题。本文从我国的现行刑事执行体制的异端分析中形成理论上的构想,从而为我国的刑事执行体制的建设提供一些有益的参考。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102686    
  只要我们对我国现行刑事执行制度进行考察、审视和分析,就可以发现在我国建立刑事执行制度一体化体制是理论合理性和实践运行有效性的必然选择,也是完善我国社会主义法治建设的重要组成部分。
  一、刑事执行制度一体化的理论基础
  为什么我国应该建立刑事执行制度一体化的体制?刑事执行制度一体化应该建立在什么样的理论基础上?这既是我们进行理论研究的逻辑起点,也是建立刑事执行一体化体制的归宿点,是构建刑事执行制度一体化过程中必须首先予以解决的问题。
  (一)人民法院不应该成为刑事执行的主体
  现代刑事法学理论的刑事法律关系认为,刑事法律关系是指社会公共机构的控罪主体与犯罪主体因涉嫌违法犯罪的事实为解决犯罪构成和刑事责任而形成的一种相互间的权利和义务关系。这一刑事法律关系表明,在一个国家、在一个社会之内,不但存在着全体社会成员的整体利益,而且还存在着每个社会成员的具体利益,社会利益主体的多元化和层次化是任何一个社会的必然现象。社会利益的整体化,使得国家必须设立一定的专门机构担负着维护社会整体利益的专门职责;社会利益的具体化,又使得国家必须设立一定的专职机构担负起调节各种社会利益主体之间矛盾冲突的专门职责。于是在我国对待刑事犯罪的问题上,就有了公、检、法三个不同职能的专门机关。公安机关担负着侦查刑事犯罪,拘留、逮捕、审讯犯罪嫌疑人的专门职责,检察机关担负着审查起诉、提起公诉的专门职责(在当今世界大陆法系国家里,检察机关是作为国家司法行政机构的一个组成部分,代表国家行政机关向法院提起对刑事犯罪的指控,因而在这种国家里,就形成了检侦一体化的体制)。但是它们对刑事违法行为所做出的某种结论,在法律上并不具有最终的法律效力,它们还需要在国家的范围内,由独立于它们之外的第三种力量加以审理、判决,以决定某一种刑事法律关系发生冲突的双方主体之间的是非曲直。这就是在刑事法律关系冲突双方中居于居中地位的审判机关。
  在我国尽管并没有实行西方式的“三权分立”的政治体制,但在实际的政治操作的层面上,全国人大及其常委会是作为国家的立法机关而负责法律的制定,人民政府是作为国家的行政机关而负责对社会的全面管理,人民法院、人民检察院是作为国家的司法机关而执行法律的运作。行政机关对社会的全面管理,当然包括对犯罪的预防、对犯罪的调查、对犯罪的指控、对犯罪的要求惩罚和对罪犯的教育、改造、矫正(当然在我国,由于我国是仿效前苏联的司法体制,对犯罪提起公诉的职能规定是由作为国家司法机关的检察机关来承担的)。人民法院是作为公正的裁判机关而担当起审判职责。这样,人民法院就必须等距离地脱离刑事法律关系冲突的双方主体,并居中于双方之间起到裁判的作用。
  人民法院不能介入刑事法律关系的冲突范围,是基于人民法院独立的司法地位和公正的裁判性质的基本要求。国家在确立了社会制度和法律秩序以后,必须要设立一个中介机构来评价和审理各种社会行为的得失利弊,进行扬善惩恶,以实现法律秩序的基本要求。不可否认,犯罪是行为人与既定的社会秩序和社会主流道德意识发生了严重的矛盾冲突的一种极端的行为表现。社会生活中有着各种各样的矛盾冲突,既有个人与他人或社会的冲突(最极端的表现是自然人犯罪),也有社会团体与其他社会团体或社会的冲突(最极端的表现是法人单位的犯罪)。在法治社会里,任何一种极端矛盾冲突所形成的刑事法律关系的最终解决,必须诉诸于法律,诉诸于法院。法律是社会秩序的规则表现,是社会成员的行为规范,是社会正义、公正和公平的价值体现,是一个国家内部绝大多数社会成员共同意志的反映,也是社会避免引起大规模社会冲突的基本要求。人民法院作为一种居中审判的机关,它虽然也是社会既存制度和法律秩序的维护者,甚至是坚定的捍卫者,但它作为刑事法律关系冲突双方之间一个居中评价审判者,必须要与所有发生矛盾冲突的双方保持一定的距离。任何机关、任何个人都不能站在自己利益的立场上充当裁判者,这是现代法治的基本要求。审判机关、审判人员只有完全代表一个国家中绝大多数社会成员的意志,即站在已有的法律规定立场上,只体现法律意志,而没有任何自身利益的进人,没有任何自身要求,才能具有公正的形象。从这一意义上说,人民法院可以代表国家行使评价审判权,但它不能自觉或自动地站在刑事法律关系矛盾冲突之中而成为任何一方的对立面。人民法院的独立性源于此,人民法院的公正性立于此,人民法院的公平性也寓于此。正因为如此,人民法院不应该也不能介入到刑事法律关系之中。让人民法院直接执行自己所判的刑罚,就意味着刑罚内容的是否实现,与人民法院有着密切的直接关系,这样人民法院的先前判决就必须为以后的如何执行提前做好准备。而一旦判决的内容无法执行,就势必影响到人民法院的权威性和形象的公正性。笔者在研究本课题而与某些法院执行人员交谈的过程中,了解到有些案件的执行难度。执行法官出门的时候,神气十足,警车开路,甚至有全副武装的司法警察压阵。但在遇上一些无视法律的个人或群体的阻拦或围攻时,有时也会无奈于事,甚至败下阵来。虽然人民法院有时候可以采取司法拘留,甚至诉诸法律,追究行为人的刑事责任。但是人民法院的权威性已经受到了挑战,人民法院独立于刑事法律关系冲突双方的独立地位和公正性已经受到了损害。上述情形主要发生在民事、经济的执行过程中。但在某些罚金刑、没收财产刑的执行过程中,又何尝不是如此呢?即使在死刑的执行过程中,人民法院是执行主体,意味着人民法院是作为被执行人的对立面而出现的,体现不出人民法院只是在审理发生冲突的刑事法律关系过程中,依照法律支持了指控方的诉求。这同样有损于人民法院的独立性和公平性。
  要求人民法院不应介入刑事法律关系的冲突范围,必须要解决一个人民法院是国家权力的象征还是法律公正的象征的问题。简单地将人民法院视为国家权力的象征,势必要求人民法院必须站在国家权力的其他组成部分一方,结成同盟关系,共同进入到刑事法律关系的冲突范围。然而,国家既是社会全体成员整体利益的代表者,又是社会个体成员具体利益的维护者,人民法院就其自身的性质而言,是国家意志的代表者和体现者。即使是犯罪分子,除了依法应当予以剥夺和限制的权利以外,其他依法享有的权利,还得依仗国家予以确认和保护。人民法院直接进入到刑事法律关系的冲突范围,与犯罪分子直接处于对立状态,就难以体现其自身的独立性、公正性和公平性。其实,人民法院依照法律的规定,居中审理发生矛盾冲突的刑事法律关系,而不与其中任何一方发生直接的对立和冲突,本身就是体现社会绝大多数人的共同意志,本身就是代表了国家的最根本利益,并在努力捍卫着国家的既定秩序和社会利益。把人民法院看成是国家权力的象征和组成部分,势必把打击犯罪、惩罚罪犯看成是人民法院的天职,从而取代了国家其他公力机关的义务和职责。此时要求人民法院必须做到公正、公平,在事实上已使人民法院处于尴尬的两难境地。如何使人民法院走出这一尴尬境地,唯一的办法就是使人民法院摆脱国家权力的属性,赋予其超越某种利益的属性,只代表既定的法律意志,只根据既定的法律规定,远离刑事法律关系的冲突范围,使人民法院不要成为某一利益的代表者,而是两种利益主体发生矛盾冲突时的评价者、裁判者和调整者,使任何刑事法律关系中任何一方违反法律规定的行为受到否定的评价和裁判,而这一否定的评价和裁判结果让具有国家强制力的公共机关来负责执行。这样,在现行的刑事执行制度中,把人民法院从中解放出来,还其应有的本来属性和应有地位,是刑事执行制度进行改革的一个必要措施,也是建立刑事执行制度一体化的基础所在。
  (二)公安机关不必要成为刑事执行的主体
  在现行的刑事执行体制中,公安机关担负着管制刑、拘役刑、短期的放在看守所内执行刑罚的有期徒刑、单处的剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役的缓刑、有期徒刑和无期徒刑的假释的执行职能。尽管从现行的法律规定来看,这些都是法律的明确规定所致。但是从刑事法学和国家的司法运行体制来说,这无疑是不合理的。
  从国家行政权力的分工来看,公安机关是国家的治安行政机关,它负责着社会秩序的稳定。所以,当社会发生违法犯罪的行为事实时,必须由它来负责处理。这种处理包括着侦破案件、调查事实,然后在事实清楚、证据确凿的基础上‘依法或进行治安处罚、或移交检察机关提起公诉。应当承认,在现有的行政职责的分工上,公安机关的任务和压力已是非常重的了。再加上具有相当工作量的刑事执行任务,其压力可谓是重上加重了。也许从表层上看,只要增加一定的人力和物力就能够缓解这一任务和压力,但是从深层上来看,公安机关作为国家的治安行政机关,其主要的职责是对宏观层面上的社会秩序的控制和管理,其面对的对象是社会不特定的成员。而刑事执行的层面相对来说是狭小的,刑事执行的对象都是特定的犯了罪、被判了刑的罪犯,他们一般是被安置在特定封闭场所,对他们的控制和管理与公安机关对整个社会的宏观控制与管理毕竟有着一定的区别。即使对那些被判处管制刑、单处剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役的缓刑、有期徒刑和无期徒刑的假释的控制和管理,也由于它们已属特定的犯罪分子,对他们的刑事执行与公安机关对整个社会的控制与管理,也有着明显的区别。正因为如此,当今世界绝大多数的国家,都把警察机关的治安管理与对罪犯的刑事执行加以区别开来,以此设立专门的机关负责管理。也正因为如此,我国在20世纪80年代,才将专门负责刑事执行的监狱机关从公安系统中分离出来,移交给司法行政部门管辖。也许,只要国家的存量资源不变,国家行政机关的职责范围和内容可以随时调整。但是我们应当看到,一个国家的行政机关的划分,是以各个行政机关的基本职责为分水岭的。一个行政机关的职责过分庞杂,会导致管理效能的低下,管理资源的浪费。从另一个方面来看,我国虽然设立了司法行政机关,但其行政职责的范围极其狭窄,管理的内容极其有限。与其让司法行政部门职责在某种程度上徒有虚名,不如赋予它新的内容。这样,既可以将公安机关从繁杂的多头事务中解脱出来,又能让现有的司法行政机关有事可干,名符其实。因此,根据行政机关社会管理职能分工的需要,根据社会经济的效益原则和社会效果,公安机关没有必要继续成为刑事执行的主体。
  (三)检察机关是否可以承担刑事执行主体的职能我能说我还比较喜欢洗碗吗
  我们注意到,在刑事执行理论中,有观点提出,在将公安机关担负的刑事执行职能交由司法行政部门行使的基础上,再将人民法院目前担负的死刑和财产刑的刑事执行职能交由检察机关行使。我们认为这种观点很难具有合理性。就现行的司法体制来说,检察机关的主要职责是负责对刑事犯罪的事实进行审查,以便决定是否逮捕、是否需要提起公诉、在已经提起公诉的基础上还需要出庭支持公诉,并依法对整个刑事诉讼过程进行法律监督。这一司法职能是根据现行刑事诉讼法对整个刑事诉讼活动划分为侦查、起诉、审判、执行四个阶段,检察机关仅仅负责起诉职能而确定的,如果检察机关直接负责对刑罚的执行职能,势必造成诉讼职能划分不清。更主要的是如果检察机关直接担负起对刑罚的执行职能,那么根据现行刑事诉讼法规定,检察机关要对整个刑事诉讼活动进行法律监督,这样势必造成检察机关自己对自己的监督,所谓的检察机关的监督就形同虚设。即使有一天我们也能实施如同大陆法系国家的司法体制,实行检侦一体化的司法体制,检察机关的司法职责也还是应该局限在对刑事侦查活动的指导和制约,并对已经构成犯罪的行为人依法提起公诉。如果将刑事执行的职能转移给检察机关,会造成检察机关司法职能的重大转移,并形成无人监督的局面。
  我们应当承认,制度的改革和设计,具有奠基性的作用功能,又是一项涉及到长远的对社会管理、社会控制的系统工程。制度创新是一个极其诱人的口号。但制度创新可以划分为纵向型的创新和横向型的创新。纵向型的创新表明,任何一种制度改革或者体制改变,只要在原来的基础上哪怕是稍微地向前迈进一步,也能谈得上创新,而横向的创新,需要通过同时代的全方位加以考察,才能得出是否属于创新的结论。毋庸置疑,横向创新无疑要比纵向创新更有价值。我国的刑事执行体制的改革,虽然我们需要站在我国当前的现实基础上,需要纵向型的创新,但更需要站在整个国际一体化的背景下,进行横向型的创新。当然我们也清楚地知道,横向型的创新离不开一国的历史进程和现实的社会背景,我国还处在社会主义初级阶段,创新和学习是两种不完全相同的观念。放在国际一体化的时代背景中加以考虑,我们如果能够向那些被我们认为在刑事执行制度方面做得比较合理的国家或地区学习,那么这种学习的价值并不必然比所有的创新低下。
  从纵向的历史考察的角度来看,不但由检察机关或类似于检察机关的国家机构进行刑事执行的体制并没有出现过,而且从经济效益的角度来看,也会在无形之中增加经济开支。从横向的现实比较的角度来看,当今世界各国,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,也都不存在由检察机关进行直接、全面的刑事执行的体制。因此,建议由检察机关进行刑事执行的体制的观点不可取。
  二、刑事执行制度一体化的体制构想
  我们从理论上论证了我国现有刑事执行体制改革的必要性和迫切性,但是在制度上和操作层面上如何加以实现,还需要我们进行必要的设计和论证。
  (一)从宏观的现有诉讼职能机构划分方面考虑
  根据我国刑事诉讼法的规定(当今世界大多数的国家大体都如此),整个刑事诉讼活动被划分为侦查、起诉、审判和执行四个阶段,也是根据这一规定,我国的刑事诉讼机构设定了专门的侦查机关、起诉机关和审判机关,并实现了侦查体制、起诉体制和审判体制的一体化。唯独对刑事执行活动没有做出系统的专门机关的规定。而由于刑法和刑事诉讼法的现有规定,导致了刑事执行机关的多元化和刑事执行制度的不协调性。这一现象在理论上和实践中存在着诸多弊端,它严重地影响到了刑事执行效果的公正性和有效性。
  1、刑事执行主体的多元化,导致管理上的无序状态
  在现行的刑事执行体制中,管制刑、拘役刑、短期的放在看守所内执行刑罚的有期徒刑、单处的剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役的缓刑考察、有期徒刑和无期徒刑的假释考察,由公安机关负责执行;有期徒刑、无期徒刑、缓期两年执行的死刑,由属于司法行政的监狱机关负责执行;立即执行的死刑、罚金刑、没收财产刑,由人民法院负责执行。这种体制导致了刑事执行主体的多元化,而多元化的格局势必导致无法做到统一的管理。尽管在司法实践中,我们经常看到在刑事执行问题上,为了对刑事执行问题做到基本统一的管理,往往由人民法院、公安机关、司法行政部门联合发文进行协调,但这种联合发文的情形却愈来愈不符合现代法治的要求。人民法院既是审判机关又是刑事执行机关,公安机关既是侦查机关又是刑事执行机关,这种体制不但容易分散审判机关、公安机关在行使其基本职能时的人力、物力和精力,而且刑事执行主体多元化的体制必定缺乏统一的管理,不利于刑事执行活动与其它刑事诉讼活动之间的相互监督和制约。
  2、司法职能的相互交叉,导致基本职能的弱化
  人民法院是国家的审判机关,其专门的职责是行使刑事审判职能。公安机关是国家的治安行政机关,其专门的职责是维护社会的秩序稳定,行使对社会控制的职能。让他们担负起某些刑罚的执行职责,势必跟他们的基本职责相矛盾,相冲突。其实在国家司法权力的划分上,每一个国家机构应该有着一个基本的职能,管理职能尽管可以进行内部的细化划分,但不应该与其它国家机关的管理职能相交叉或者相重叠,这是现代法治社会在制度设计上的基本要求。而我国现行的刑事执行体制在司法职能上的相互交叉与重叠,不能不说是一个制度设计上的不足。
  3、监督工作的繁琐复杂,导致监督职能的难以到位
  我国法律规定,检察机关是法律的监督机关。这种监督既包括了对侦查、审判的监督,也包括了对刑事执行活动的监督。由于现行的刑事执行活动由人民法院、公安机关和司法行政机关多元负责,这又势必分散了检察机关的人力、物力和精力,要在不同的场所、不同的过程分别进行监督。例如检察机关在监狱设有专门的检察机构负责监督工作,但是对死刑的执行,又必须安排专门的人员进行监督,对设在看守所里的拘役犯、短期有期徒刑犯,还得安排另外的人员进行监督。即使如此,检察机关对管制刑、有期徒刑和拘役刑的缓刑犯

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