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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
全国人大及其常委会立法权限关系检讨
【英文标题】 Scope and Limitation of Legislative Power of the National People'S Congress and its Standing Committee
【作者】 章乘光【作者单位】 华东政法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 全国人大 全国人大常委会 立法权限 立法体制
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 40
【摘要】

我国的“二级”立法体制导致了完整的法律被分割为“基本法律”和“其他法律”,由于两者无法分割清楚,于是立法实践中全国人大和常委会的立法权限混乱不堪,法律冲突无法面对。全国人大不是一个适合行使立法职能的机构,导致常委会立法权的“膨胀”,而常委会由于民意基础的缺失,产生了合法性危机。种种困惑都归因于“二级”立法体制,解决的办法是改造为“一级”立法体制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102735    
  全国人大和全国人大常委会(以下简称常委会)在立法权限的行使上存在着相当的混乱,两者的立法权限应当如何划分,是一个令学者们倍感头痛的问题。很多学者倾心于明确界定“基本法律”和“其他法律”的范畴,明晰“部分补充和修改”和“不得同该法的基本原则相抵触”中的“部分”和“基本原则”这两个概念的外延和内涵。笔者认为这条道路是走不通的,这种方案是不可欲的,因为问题产生的根源不在这里,根源在于我国的立法体制。
  一、全国人大和常委会立法权限关系的法律界定
  全国人大常委会是1954年按宪法规定设立的,但1954年的宪法规定国家立法权集中于全国人大,常委会只可以“解释法律”。[1]然而,全国人大每年只开一次会,会期短、代表多,无法胜任立法工作的需要,不利于社会主义建设事业的稳定发展。由于形势需要,1955年和1959年全国人大两次授权全国人大常委会行使部分立法权。[2]由于历史原因,在1957-1976年长达20年的时间里,全国人大和常委会在国家政治生活中作用甚微,谈不上两者的立法权限有什么冲突。随着国家政治生活走上正轨,立法任务变得繁重。1982年宪法明文规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”全国人大拥有的立法权主要包括:修改宪法;制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;改变或者撤销常委会不适当的决定。常委会的立法权主要包括:解释宪法;制定和修改除应当由全国人民代表大会制订的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触;……。[3]可以看出,常委会立法权限明显壮大。对这种立法权限的配置,彭真在宪法修改草案报告中作了说明:“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少,但是人数多了,又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”[4]2000年7月1日起实施的《立法法》对全国人大和常委会的立法权限的划分大体上是对现实情况的承认,未能改变全国人大和常委会立法权限划分不清的现状。它把全国人大有权“改变和撤销”的范围扩展到常委会制定的“不适当的法律”,有权“撤销”扩展到常委会“批准的……自治条例和单行条例”。[5]《立法法》的一个重大特点是在第5章“适用与备案”中完全模糊了“基本法律”和“法律”的效力等级,笼统地以“法律”指称全国人大和常委会制定的法律规范。
  二、全国人大和常委会立法权限关系现状及其困惑
  (一)常委会立法权的膨胀及其合法性危机
  20多年来,全国人大和常委会在建设我国社会主义法律体系的工作中发挥了积极作用。这一作用主要是由常委会担当的:除宪法、基本法及少数重要法律由全国人大制定外,余下的所有法律全由常委会来制定。常委会在全国人大闭会期间对全国人大制定的一些基本法律作了不少的和不小的补充和修改。五届至九届全国人大和常委会立法数量(通过法律和有关法律问题的决定)分别为:21件和39件、16件和47件、25件和62件、22件和96件、4件和109件。[6]从数量之比值看,五届为1∶1.86,六届为1∶2.94,七届为1∶2.48,八届为1∶4.36,九届为1∶27.25,六届的比值约是五届的1.5倍,七届比六届略有下降,八届的比值约是七届的1.8倍,而九届的比值竟一跃至八届的6.25倍,可见与全国人大相比,常委会立法速度呈跳跃式发展。近20多年的立法实践表明,与全国人大相比,常委会实际上已成为法律的主要制定者。其立法职权已不是“适当扩大”而是“相当膨胀”了。[7]
  为什么全国人大的立法权会产生“大权旁落”的现象呢?因为全国人大时间有限,精力有限,能力也有限。我国全国人大每年会议短暂的会期与繁多的工作内容形成了鲜明的对比:既要审议政府工作报告,审查国民经济和社会发展计划纲要,又要对各类提案进行梳理、评价,还要制定和修改各类重要的法律,换届时还要选举出各个重要的国家机关领导人。如此繁重的任务都要在半个月左右的时间内完成,绝对不是一件轻松的事情。
  我国全国人民代表大会有代表近3千人,每年集会一次,每次会期平均15天,[8]除去2个休息日,还有13天。按每天开会8小时计,一次会期约6240分钟,近3千名人大代表每人仅拥有2.08分钟。去掉大会的报告时间,每人拥有约2分钟。人均2分钟参加大会(尽管代表们在分组会上的发言时间要多一些,但这些发言很难与其他分组的意见形成整体意见,影响大会的进程)讨论、审议、质询、表决等活动,显然是远远不够的,而用于法案讨论时间就更少了。据对48个国家议会开会天数统计,会期在100天以下的有33个国家,在100天以上的有15个国家,议员人均拥有讨论的时间远高于我国。[9]相比之下,常委会一般每两个月召开一次会议,每次会议都可以有立法议程;常委会委员的素质也相对比全国人大代表高,全国人大常委会立法范围广并处于经常化状态。九届全国人大常委会有委员155人,每两个月举行一次常委会,每次会期约5.5天,每年工作日约33天。[10]也就是说并不是全国人大常委会“有意”架空全国人大的立法权,而是制度设计造成全国人大无力应对立法工作的需要,使得常委会侵蚀了全国人大的部分立法权。然而全国人大常委会经常并宽泛地行使立法权使法律的民意基础大打折扣,立法权的合法性是由民意基础来奠定的。“人民与人民代表的恰当比例不仅反映了代表大会的代表程度,而且进而确立了立法的正当合法性。本届(九届)全国人大共有代表2979名,与13亿人口的平均比例约为1∶430000。如果说这个比例是符合中国现阶段民主政治发展水平的国情的话,那么,在间接选举产生的代表中再选举出155名委员,让仅占全体代表人数5.2%的委员去进行经常性立法,显然会使代议机关的代表性大为降低,并易使法律与广大选民的真实意愿、智慧和经验相距更远。谁也不可否认,155名全国人大常委会委员与13亿人口的近1∶10000000的比例实在太高了。”[11]所以,常委会立法权的膨胀就产生了合法性危机。
  (二)全国人大和常委会立法权限行使的混乱开弓没有回头箭
  首先,“基本法律”、“其他的基本法律”与“其他法律”区别不清楚,没有任何法律法规对此进行界定,实践中更是混乱不堪。有些属于“基本法律”范畴的法律,如《民事诉讼法(试行)》、《惩治军人违反职责罪暂行条例》、《中国人民解放军选举全国人民代表大会代表的办法》、《集会游行示威法》等事关民事、刑事、国家机构、公民的基本权利,本应由全国人大制定,实际上却是由常委会制定。同样性质或同等重要的法律有的由全国人大制定,有的由常委会制定,如《企业法》和《破产法》、《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》、《工会法》和《劳动法》、《继承法》和《收养法》,前者为全国人大制定,后者则为常委会制定。甚至有些相对次要的法律由全国人大制定,如《经济合同法》,纯属经济技术法律,却由全国人大制定。
  其次,常委会修改基本法律失范。一方面,常委会对全国人大制定法律的修改大大超过“部分”的范围。如1982年、1986年和1995年,常委会三次大规模修改《选举法》和《地方组织法》,就几乎把两法的条文都修改了一遍。又如常委会对1979年颁布的《刑法》先后制定了24部单行刑法,又于经济、行政等非刑事法律中设置刑事责任条款百余条。这些修改,单就罪名来看,1979年《刑法》规定罪名151个,而单行刑法、附属刑法增补的罪名已达230个左右。《立法法》生效之后,2001年2月28日全国人大常委会对《民族区域自治法》的原有67个条文,修改了29个条文,占原条文数的43.28%;增加了12个条文,占原条文数的17.91%;删除了2个条文,占原条文数的2.99%;共计修改了43个条文,占原条文数的64.18%。《婚姻法》的修改范围就更广了,该法原有37个条文,修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文,分别占原条文数的56.76%、45.95%和2.7%,共计修改了39个条文,占原条文数的105.41%。这种大范围的修改很难用“部分补充和修改”来描述,应当定性为“法律的重新制定”。[12]另一方面,常委会对全国人大制定法律的修改有“与法律的基本原则相抵触”之嫌。如对刑法有大量修改涉及到刑事责任、刑罚运用,甚至涉及到溯及力原则。例如《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》,规定了拐卖人口罪情节特别严重者可判处死刑。但《刑法》第141条规定:拐卖人口罪,处5年以下有期徒刑。常委会的修改使该罪的刑罚超越了有期徒刑的范围,是否抵触了法律的基本原则呢?再如对《民族区域自治法》,2001年2月28日的修改涉及到许多基本制度的变更,其中最重要的修改就是在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。确立国家的基本政治制度,当属宪法职能,非常委会所能担当,这是明显的越权。2001年4月28日对《婚姻法》的修改也涉及到七个基本制度的改变,包括重婚的严格规制、家庭暴力的法律控制、无效婚姻和可撤销婚姻制度的确立、夫妻财产制的改革、离婚制度的变更、老年人权益保障制度的完善、法律责任的明确。[13]
  (三)法律冲突解决方式的背谬
  《立法法》第85条第1款规定,“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决”。值得注意的是,这里的“法律”一词包含了全国人大制定的“基本法律”和常委会制定的“法律”。把“基本法律”同“法律”放在同一层次,本身是同宪法有关规定相抵触的。另外,全国人大制定的法律要接受常委会的“裁判”,这就把常委会凌驾于全国人大之上,最起码是放在同一级别,这一规定有悖于两者的法定关系。
  三、产生困惑的根源
  在国外,立法机关一般是议会,有的国家实行一院制,有的国家实行两院制。一院制很好理解,两院制的一般构成是这样的:国家立法机关组成人员分为两个相对独立的部分;国家立法职权由两个立法组织分别行使,但一般主要立法权在下院;两个立法实体的法律地位一般是平等的,即互不隶属。要注意的是,不管是一院制还是两院制,其立法机关的立法权都是一元的,不存在两院分别通过不同法律的情形,存在的是每部法律一般都要先后得到两院的通过。两院的设置是为了对立法权实行内部制约。
  我国全国人大和常委会既不同于国外的一院制,也不同于两院制。全国人大和常委会都是完全独立的立法实体,即我们有两个立法主体,不管全国人大和常委会有怎样千丝万缕的联系,法案最后分别由全国人大和常委会通过。而一院制或者两院制实质上都只有一个立法主体,因为不管立法权如何在两院间分割,法案通过权始终是统一的,即不存在两院分别通过不同的法案而各自生效的情况。这样看来,我国最高立法机关事实上是一种“二元”立法体制,但又不是严格意义上的“二元”立法体制。因为,常委会对全国人大是从属、服从的关系,全国人大通过的法律和常委会通过的法律之间的关系是上位法和下位法的关系,所以只能称为“二级”立法体制。[14]一切困惑都产生于这种“二级”立法体制。我们可以看到,一般地说,国家在中央层面的立法权,都是“一级”立法体制,只有少数国家才存在“二级”立法体制。[15]这种“二级”立法体制具有天然的缺陷,下面以我国为例做一番剖析。
  首先,“二级”立法体制意味着要把原本完整的中央法律分割为“基本法律”和“法律”两个层次。这里面存在着一个理论前设,即法律是可以进行层次划分的。笔者认为,恰恰是这个理论前设是颇成问题的。“基本”一词,普通的意思是“重要的”或者“主要的”。[16]理论上好像任何事物都可以分出一个主次。但是笔者认为,可以分为主次两部分的事物,主次之间有着两种绝然不同的联系方式。一种是机械联系,比如一辆汽车,发动机是主要部件,轮胎是次要部件。另一种是有机联系,比如人体,头脑、心脏可以看作主要部分,没有它们人就会死去,四肢可以看作次要部分,没有它们人照样可以活,但是四肢如果同身体分离,那人的生活质量一定大打折扣。很清楚,只有在非常弱的意义上,“四肢”相对于“头脑、心脏”才是次要的;甚至有人会认为缺胳膊少腿简直是生不如死。因此,在一定的意义上,有机联系的整体是不能分解为主要部分和次要部分的,任何部分都是“重要的”。斯宾塞说“社会是有机体”,狄骥说“社会连带”,杜尔克姆说社会“有机团结”,意思都是说社会是一个有机联系的整体。

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【注释】                                                                                                     
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