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【期刊名称】 《中国法学》
试论地方性法规与国务院部门规章之间矛盾的解决
【英文标题】 On Resolving Contradiction between Local Law and Regulations of Departments of State Council
【作者】 吴高盛【作者单位】 全国人大法工委
【分类】 其他【期刊年份】 1992年
【期号】 3【页码】 65
【全文】法宝引证码CLI.A.1829    
  地方性法规在本行政区域内有效,部门规章在本部门权限内有效。部门权限往往及于地方性法规有效的行政区域内,在这个交叉的部分,有的时候,可能两者的规定不尽一致,甚至互相矛盾。实践中如何解决这个问题,1990年2月18日国务院发布的《法规规章备案规定》第8条规定:“地方性法规同国务院部门规章之间有矛盾的,由国务院提出处理意见提请全国人大常务委员会处理。”
  一、地方性法规与部门规章哪一个效力“高”
  有的同志认为,地方性法规是地方国家权力机关制定的,其效力应高于国务院行政部门制定的部门规章,并举出《行政诉讼法》第52条53条有关人民法院审理行政案件“参照部门规章”和“以地方性法规为依据”的规定为例子。其实,这种结论过于直观,仅仅靠“参照规章”不足以说明问题,因为在审理经济案件中,实际上规章又是依据。再说,我国是单一制国家,地方国家权力机关有无立法权,即我国是一级立法还是二级立法尚无定论。地方性法规不得与法律、行政法规相抵触,国家的政务政令是统一的。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称《地方组织法》)第57条规定;“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且受国务院主管部门的领导或者业务指导”。如果地方性法规的效力高于部门规章,就可能产生同一个部门规章在不同的行政区域效力不一样的情况,造成全国行政的不统一。反过来,如果强调政令的统一,认为部门规章的效力高于地方性法规,不仅在观念上人们难以接受,而且也没有依据。
  地方性法规与部门规章之间的效力到底怎样?试从三个方面分析:
  (1)从国家权力分工来说,地方性法规的制定机关是地方国家权力机关,部门规章是国务院行政部门制定的,是行使行政权力的体现和手段。地方性法规与部门规章的关系,其实质是地方国家权力机关与国务院行政部门的关系。
  (2)从地方各级人民政府与地方各级人大的关系来说,地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关,对本级人大负责并报告工作,其职权之一是,执行本级人大及其常委会的决议。地方各级人民政府的首长由同级人大选举产生,受本级人大监督,地方人大有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,有权罢免本级人民政府的组成人员(参见《地方组织法》第10、47、48、51条)。
  (3)从地方各级人民政府与上级人民政府的关系来说,地方各级人民政府是地方各级国家行政机关,对上一级国家行政机关负责并报告工作,其职权之一是执行上级国家行政机关的决定和命令。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院(参见《地方组织法》第47、48、51条)。
  可见,地方各级人民政府与地方各级人大的关系,不同于国务院与全国人大的关系。地方各级人民政府不仅是同级人大的执行机关,又必须服从国务院的统一领导。地方各级人民政府这种“一身二任”的法律地位,决定了它有义务执行地方性法规,又要对上一级国家行政机关负责并报告工作。其中,省级政府的工作部门还要受国务院主管部门的领导或业务指导,如果这种领导或指导是以规章的形式进行的,工作部门又有义务执行规章。
  由于各级人民政府的双重法律地位,从现行法律规定中难以找到解决地方性法规和部门规章之间矛盾的依据,因此,不能简单地说,它们之中的哪一个效力高。
  二、如何解决地方性法规和部门规章之间的矛盾
  1.明确地方性法规和部门规章的权限是解决这一矛盾的关键。
  由于地方性法规与部门规章的矛盾发生在其效力重叠的地方,即在地方行政区域内又在行政部门的权限内,这就要求明确各自的权限,减少重叠点。明确规定地方性法规可以规定哪些事项,部门规章可以规定哪些事项,越权均属无效。这方面,我们已经有不少很有效的规定,例如《邮政法》第33条规定,挂号信件丢失、损毁的赔偿,按照邮电部规定金额赔偿。按照这一规定,无论挂号信件给用户造成多大损失,也只能以邮电部规定的金额赔偿,地方性法规不得与之矛盾。这就说明,只要明确了地方性法规和部门规章的权限,它们之间即使有了矛盾,也比较容易解决。
  2.地方性法规与部门规章各自的权限应以法律、行政法规的规定为限。
  关于地方性法规的权限,《地方组织法》规定,省级人大及其常委会“根据具体情况和实际需要……可以制定地方性法规”。在我国现行法律的规定中,有些法律要求省级人大常委会根据该法律制定实施细则(办法、规则),如《土地管理法》第56条的规定,类似的还有《村民委员会组织法》等。有些规定省级人大常委会可以根据本法制定实施细则,如《义务教育法》第17条的规定,类似的还有《野生动物保护法》、《草原法》、《渔业法》等。有些没有这方面的规定,如《矿产资源法》、《统计法》、《药品管理法》、《标准化法》、《大气污染防治法》等。对于法律没有规定省级人大常委会制定实施细则的要不要制定,笔者认为,制定地方性法规的原则至少有三个:一是根据具体情况和实际需要,确实需要的,即使国家立法暂时没有搞的,地方也可以对本行政区域内的重大事项,制定地方性法

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