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【期刊名称】 《法律科学》
新时代中国社会权利发展及其法治化保障
【作者】 朱继萍【作者单位】 西北政法大学刑事法学院
【分类】 理论法学
【中文关键词】 社会权利;新时代中国特色社会主义建设;法治化
【英文关键词】 social rights;the new era of socialism with Chinese characteristics; rule by Law
【文章编码】 1674-5205(2018)05-0003-(011)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 3
【摘要】 在中国,注重并保障社会权利是实现人民共建共治共享的政治要求,也是发展具有中国特色人权事业的重要实践。经过改革开放40年来探索和实践,我国已完成社会权利及其保障的基本制度建构。步入新时代中国特色社会主义建设之时,尽管仍面临诸多问题,党的十九大立足于新时代中国社会的基本矛盾所提出的新发展要求,为我国社会权利及其保障事业的公平可持续发展指明了前行方向。法治化是新时代中国社会权利发展的有力支持和切实保障。
【英文摘要】 In china, placing focus on and ensuring social rights is the political claim of establishing a social governance model based on collaboration, participation, and common interests, and the important experience of promoting progress in human rights。After about 40 years of probing and practicing, the fundamental system structure of the ensuring social rights has been established. In the new era of socialism with Chinese characteristics, in spite of many problems, The 19th National Congress of the Communist Party of China has indicated the direction ahead by making the new development claims based on the basic contradictions in the current period. The rule by law is the strong supporting and genuinely ensuring for promoting our social rights in the new era of socialism with Chinese characteristics.
【全文】法宝引证码CLI.A.1249040    
  
  在中国,注重并保障社会权利是人民当家作主的政治正当性体现,也是实现人民共建共治共享的政治正确性要求,更是发展具有中国特色社会主义人权事业的重要实践。1949年中华人民共和国成立至今,中国经历了社会主义改造、社会主义建设以及中国特色社会主义建设时期,当前正踏上新时代中国特色社会主义建设的历程。关于社会权利及其保障的认识,我们也经历了将其视为意识形态的当然演绎、政治地位及权力的宣告、公有制和计划经济的全然担当以及制度格局的差序架构,到立足于社会主义市场经济体制、结合不同发展时期的目标任务与问题、基于公民身份角度对其进行政治和法律考量的过程。与此相应,中国社会权利及其保障实践在克服“制度贫困”的艰难历程中不断向前推进。尽管我国1954年宪法中就有社会权利及其保障的规定[1],但关于社会权利保障的制度建构及其不断完善的实践却是自改革开放以后才真正开始的。在这个过程中,中国确立了社会主义现代化建设“三步走”的战略目标,扎实推进且完成了解决人民温饱与人民生活总体达到小康水平两个目标任务,并加入了《经济、社会及文化权利国际盟约》,这些都促使和推动着社会权利及其保障事业不断深入发展且取得了巨大成绩。目前,我们正处于中国特色社会主义建设的新时代,也是全面建成小康社会的决胜期。经过改革开放40年来的发展,中国社会主要矛盾已从改革开放初期的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”,转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,中国社会权利及其保障事业在追求更美好的奋斗目标的同时也迎来新的发展契机,并面临着更为艰巨的任务和要求。本文将在追溯社会权利及其保障在中国的历史发展的基础上,宏观勾勒中国关于社会权利保障所取得的制度成就,分析和展望新时代中国社会权利及其保障事业的现状和前景,并探讨其法治化保障有关问题。
  一、社会权利及其在中国的历史发展
  在我国,社会权利的概念最早出现在20世纪70年代后期有关国外人权研究的翻译介绍之中。此后随着我国加入《经济、社会及文化权利国际盟约》,学界关于社会权利的研究经历了从个别到一般、从零散到系统的发展过程。目前,不仅各种具体社会权利的研讨如火如荼,关于社会权利的一般探讨也随着我国人权及其保障事业的发展不断深入。因学科领域、研究角度或侧重点等不同,学界关于社会权利的性质、作用以及内涵、外延等认识或界定呈现出不同面向。如有学者认为,社会权利作为福利国家的核心概念之一,是保证企业竞争力和最大限度地适应经济发展过程中的一种生产性投资,旨在维持资本主义的再生产;{1}1-11也有观点认为,社会权利是指那些区别于传统的自由权,侧重保护弱者、维护社会公平、要求国家积极作为的经济、社会和文化权利的总称;{2}135-141还有观点从实现路径角度认为社会权利是“通过国家获得的自由”。{3}217-222作为从公民身份角度进行权利分类的学术话语,社会权利最早由英国著名社会学家T·H.马歇尔提出[2],以反映并分析二战之后资本主义世界进入福利国家时代出现的社会变化及其对自由竞争所带来的社会不平等的修正意义。在西方学者看来,福利国家是社会权利主导型的国家治理,“除了‘福利’、‘健康’的服务和政策领域以外,现代国家其他一系列广泛的职能客观上都对公民福利产生了重要影响,包括比如教育、住房、交通、环境、休闲、食物、消费者政策,以及可能也是最重要的经济和就业政策”。{4}22因反映了当时已赢得人们的信任并开始主导政治话语的一种发展趋势和要求,{5}编者导言马歇尔提出的社会权利概念尽管局限于英国的历史语境且属于社会学分析,但却很快为政治学、经济学、社会政策学、公共管理学、乃至于法学界所接受,用来认识和分析资本主义国家治理在20世纪中叶以后所遭遇的问题和挑战。
  就在马歇尔发表这篇演讲前不久,《世界人权宣言》于1948年在联合国大会通过,该宣言不仅确认了公民权利和政治权利,也对于公民的工作、休息、社会救助、教育和文化等社会权利给予同等的承认和关怀。关于这类权利规定,有一种观点甚嚣尘上,即“这类新的权利是委员会中的共产党国家成员活动的结果”。{6}193但有学者对此有所质疑,认为这种“在东西方都流传甚广的说法,可能把复杂的问题过于简单化了”。{7}的确,作为国际社会第一次就人权达成的基本共识,除了表达和展现世界各国人民竭力避免重蹈二战及其蹂躏人权的覆辙之信念,以及社会主义国家所信守的政治信仰外,这部宣言应该也是资本主义世界在这个时期政治和法律领域所发生变化的折射。正因为如此,关于马歇尔的社会权利之说,有学者评价说:“尽管马歇尔对当时刚刚在《1948年世界人权宣言》中出现的许多术语并不熟悉,但是他为这三个发展阶段所起的名称——公民权利的实现、政治权利的实现和社会权利的实现——却与《人权宣言》中的术语非常接近”,{8}75-78其实,岂止是术语接近,马歇尔的社会权利概念也将1948年《世界人权宣言》相关内容规定囊括其中。在马歇尔看来,所谓社会权利不同于个人自由所必需的公民权利与作为政治权力实体的成员所要求的政治权利,是“从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”。{5}11从“充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利”的目标规定以及其所作分析阐释来看,马歇尔所言社会权利除了涵盖《世界人权宣言》以及1966年联大通过的《经济、社会及文化权利国际盟约》所列举以外,其范围更为广泛[3]。当然,由于意识形态、制度设计以及路径或方式等不同,资本主义福利国家的模式及其发展历程各异,不同国家以及在不同历史时期关于社会权利的肯认及其保障力度并不相同[4]。
  作为进行分析和展开研究的逻辑前提,明确社会权利的概念至关重要。作为一种社会现象,社会权利的出现是为解决市场经济下自由竞争所产生的社会问题,无论产生、内容、实施路径和保障方式都有别于传统的公民权利与政治权利。如果忽略了此一矫正意义及其限定,单纯地强调“国家积极干预”“通过国家获得的自由”等,关于社会权利的探讨就会陷入难解的困局[5]。其次,20世纪60年代末到70年代中期的石油危机引发福利国家的发展困境,因而导致社会权利的消解和重构。{9}145-153这表明,社会权利及其保障对经济发展的依赖程度很高。如果罔顾经济发展状况,社会权利发展本身也会矫枉过正。正因为如此,各国关于社会权利及其保障的理论和实践在不同时期总在动态调整之中,以寻求效率与平等的均衡点,保证社会发展的可持续性。如此情形下,社会权利乃“积极权利”之说如果是就权利实现与国家作为之间密切关系而言,是可以成立的;但如果将其理解为“个人要求国家加以积极行为的权利”就值得商榷了;{10}96-106再者,作为不同于公民权利和政治权利的一类权利,社会权利意在使社会成员享有基本生存条件和发展机会的基础上能共享国家和社会发展与进步所取得的物质和精神成果。因此,扶危济困、补齐民生短板是社会权利及其保障的基本内容和首要任务,实现社会成员的共同富裕和全面发展是其价值追求,实现过程则视各国的经济社会发展情况具有现时性与渐进性。一般认为,《经济、社会及文化权利国家盟约》所确认的工作及其条件、组织和参加工会以及罢工、社会保障、适当生活水准、健康卫生、受教育、科学文化等权利是社会权利及其保障的核心内容和基本要求。各国往往根据本国的经济社会发展情况在这个基础上作加减法[6]。我国政府批准加入《经济、社会和文化权利国际盟约》时对组织和参加工会以及罢工权条款声明保留,但国家积极促进其他社会权利在中国的实现并已取得丰硕成果。
  中国关于社会权利及其保障的制度和实践可追溯至1954年宪法,但1978年之前的计划经济时代与其后经济市场化改革时期,有关社会权利及其保障的认识理念与制度构建路径有很大的不同。1978年之前,中国实行的是社会主义计划经济体制。在这种保障体制中,社会权利是人民掌握国家权力,实现阶级利益最大化的应有与必有之义,并作为参与经济的权利与生产资料的分配形式,纳入到社会主义经济生产体系之中来保障实现。社会权利的实现是国家当然的担当,对于劳动者来说只享受权利而无需承担任何义务。由于快速推进的工业化与城镇化建设以及认识障碍与身份制的观念残留,这个时期由国家负责并通过生产资料分配形式来实现的社会权利保障呈现出“城乡分割”、“单位分立”、“高覆盖低水平”的特色。如社会权利及其保障随户籍类型被划分为城乡两种情形。在城镇,由于实行的是适龄劳动人口完全就业政策,居民的社会权利保障分为就业者及其家庭成员与孤寡老幼两种情况,就业者与国家之间的关系是通过“单位”这一中介体现并实现的。除少数孤寡老幼由政府民政部门所办的福利院收养外,95%的城镇居民都能享受到所属单位提供的全方位社会权利保障。但由于单位的性质、行政级别以及所处地域等因素不同,其所提供的社会权利保障存在着数量、范围或程度之别且由不同的制度规定来调整。在农村,农民的社会权利保障是通过农民基于集体土地使用权而成立的生产队或人民公社等组织,依托土地上的农业产出,以互助互济的方式来实现的,由于国家不提供任何财政支持,其范围、程度或水平要远远低于城镇居民。总体而言,因与户籍或单位而非公民资格相关,我国社会成员的社会权利保障在计划经济体制下存在着城乡、地域与单位之间的差别。而且,由于政府的财力有限,无论城镇还是农村,这种覆盖面较广的社会权利保障不可避免地呈现出低水平的特点。
  20世纪90年代之初,中国开始了社会主义市场经济体制改革。受市场化浪潮的冲击,计划经济体制下的经济生产方式、社会组织形态、社会管理手段和方法都发生了深刻的变革,与计划经济体制相应的社会权利保障体系也基本瓦解。在新旧交替的变革时期,人们关于社会权利及其保障的认识以及体制构建尚处于探索之中。尤其是中国签署和批准《经济、社会及文化权利国际盟约》之后,在国家与公民而非国家与人民的关系框架之中从公民权利的角度对社会权利及其保障的思考与探讨逐渐展开并日益深入。然而,在制度转型时期,人们的思想认识不可避免地存在着种种误区,如将社会权利保障视为配套措施而非基本社会制度、淡化政府的责任、强调市场行为、忽视社会公平等。这些误区制约了当时的政策选择,以至于市场化改革早期,在“效率优先兼顾公平”的口号下,国家将社会权利及其保障几乎交由市场,教育、医疗、住宅乃至养老等社会权利保障被严重削弱。尽管城乡居民社会权利保障的制度建构及其完善随着中国经济的迅猛发展在逐步推进,但由于城乡分割的历史包袱、地区之间发展不平衡以及资金短缺等原因,当城市单位福利制与农村集体福利制逐步瓦解之后,过分依赖于市场导致我国社会权利保障的覆盖面较窄,保障水平相当低,并呈现出严重的社会不公平。如这一时期国家关于社会保障的举措主要聚焦于城镇的下岗职工、企业离退休人员以及城市特困人口等弱势群体的劳动保障、待业和失业保险以及最低生活保障[7];农村村民以及半数以上的城市居民没有为基本养老保险、医疗保险、工伤保险或生育保险所覆盖,贫困者的住房、子女教育等基本需求无法得到满足。
  为解决上述问题,使改革开放的成果公平可持续地惠及全体公民,并兑现中国加入《经济、社会及文化权利国际盟约》时所作的承诺,中国自20世纪90年代末以来在经济发展的基础上开始注重社会建设,着力保障和改善民生,并尝试国家、单位或集体、个人与社会共担模式的社会保障体制建设。进入21世纪,党的十七大提出“初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”,要求坚持优先发展教育、实现更高质量的就业、增加人民的收入水平、提高人民的健康水平、保障人民基本文化权益、解决城市低收入家庭住房困难,并要求建立“以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点,以慈善事业、商业保险为补充”的社会保障体系,同时提出促进企事业单位基本养老保险制度改革,探索城乡居民最低生活保障、完善保险制度、提高统筹层次等。之后,在全面实现城乡免费义务教育、全面建立城乡基本养老保险制度、基本形成新型救助体系、基本实现全民医保、加快推进保障性住房建设、基本公共服务水平均等化程度明显提高的基础上,党的十八大又提出努力办好人民满意的教育、推动实现更高质量的就业、努力实现居民收入增长和经济发展同步、实现社会保障的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”、提高人民的健康水平等目标和要求。十八届三中全会以来,为消灭城乡差别、消除各种不平等、实现社会公平,中国在户籍管理改革、机关企事业单位养老保险改革、实现基础养老金全国统筹、整合城乡居民基本医疗保险、促进城乡最低生活保障制度统筹发展、全面实行城乡居民大病保险等方面推出了力度较大的措施,无论是劳动及劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、参加文化生活等社会权利的保障都取得了重大进步。新时代中国特色社会主义建设时期,党的十九大明确了我国现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,要求坚持以人民为中心,不断促进人的全面发展和全体人民的共同富裕,以此为担当的社会权利及其保障在我国人权事业发展中的地位及其重要性也因此提升到前所未有的高度,这对我国社会权利及其保障事业的发展来说是挑战更是机遇。
  二、行动与建构:中国社会权利及其保障的制度成就
  自1978年经济体制改革以来至今40年间,中国根据改革开放的需要,制订了不同时期国家和社会发展的目标及任务,大力发展市场经济的同时,在人权保障领域也积极开展各种对外沟通交流与对内探索实践活动,不仅使人权及其保障观念逐渐深入人心,在人权的制度建设方面也取得了骄人的成绩。随着中国2004年把“尊重和保障人权”写进宪法以及制定关于人权保障的战略、规划和行动计划、加强人权的司法保障等,社会权利及其保障事业也在制度化、法治化的轨道上稳步推进。从2009年起我国开始制定并实施国家人权行动计划,明确中国政府促进和保护人权方面的阶段性目标和具体措施。目前,在完成第一、第二期国家人权行动计划目标任务的基础上,中国制定并正在实施《国家人权行动计划(2016-2020年)》,努力实现第三期国家人权行动计划的目标和任务,其中包括全面保障经济、社会和文化权利,减缓和消除贫困是社会权利保障的重要内容。我国从20世纪70年代开始就在全国范围内开展了有计划有组织的大规模开发式扶贫,先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等中长期扶贫规划,使中国极端贫困人口比例在2014年下降到4.2%,成为世界上减贫人口最多的国家。在不断探索和实践过程中,我国制定或出台了大量关于社会权利及其保障的法律法规及规范性文件,将社会权利及其保障的成熟做法或成功实践逐步规范化、制度化和法律化并不断完善,完成了社会权利及其保障的基本制度构建。
  ——关于劳动及劳动保护。我国在这方面的权利保障最早可追溯到1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同暂行规定》。1994年我国制定了《劳动法》并于2009年进行了修改完善,对劳动者平等就业、签订劳动合同、取得劳动薪酬权、获得劳动安全卫生保护、工作时间和休息、社会保险和福利、接受职业技能培训、提请劳动争议处理、女职工和未成年工特殊保护等作了规定,并确定了国家保障劳动者权利的义务及职责,标志着我国关于劳动者的权利保障进入了法治化时期。之后,我国制定了大量保障劳动者工作条件的单行法律规定,如矿山安全法、职业病防治法、安全生产法等法律,加强对劳动者权益的保护。2007年,我国制定出台了《劳动合同法》(2012年修订)、《就业促进法》(2015年修订)和《劳动争议调解仲裁法》,建立健全市场经济条件下的劳动就业和劳动争议解决制度;1992年制定的《工会法》经过2001、2009年两次修订完善,明确了工会在国家政治、经济和社会生活中的地位及其权利和义务,对工会依法维护劳动者的合法权益发挥了积极作用。2013年12月《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》不再把强迫劳动作为改造措施,推进了我国人权保护进程,并使得劳动作为公民的权利得到体现和保障。
  ——关于社会保险。为了解决改革开放以来在社会保险问题,特别是养老保险与医疗保险方面所出现的覆盖率较低、城乡与地区分割、跨地域流动的社保关系无法接续以及筹资渠道偏窄等一系列问题,我国于2010年10月颁布了《中华人民共和国社会保险法》,按照广覆盖、保基本、多层次、可衔接、可持续等方针,将基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等制度进一步完善并法律化,以实现公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下能够从国家和社会获得物质帮助的宪法权利。《社会保险法》使得中国在社会保险制度的公平与完善方面迈出了重要一步,但并没有完全消除基于身份的不平等。如公务员和参照公务员法管理的工作人员就不需要缴纳养老保险费用,享受国家财政支持且优于企业的退休金待遇;又如农村基本医疗保险尽管被纳入了国家统筹但却与城镇分列,两者在缴费标准和补偿报销上存在着较大差距。为了彻底破除这种不平等的身份壁垒,满足社会的公平诉求,国务院于2015年发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,要求公务员和参照公务员法管理的工作人员也实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,基本养老费用由单位与个人共同承担。此外,城乡居民养老保险制度得以合并实施,以基本养老保险为基础,包括企业年金、职业年金、商业保险的多层次养老保险体系加速形成。关于城乡基本医疗保险分列的问题,随着中国城镇化加快进程以及户籍管理制度改革的推进,国务院在全面实施城乡居民大病保险的基础上于2016年1月3日发布了《关于整合居民基本医疗保险制度的意见》,要求在全国范围内逐步整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗;此外,基本医疗保险的异地结算与关系转移接续在推进之中,长期护理保险正在15个城市进行试点。
  ——关于社会救助,我国从20世纪90年代末开始了社会救助的制度建构。按照国务院于2014年制定的《社会救助暂行办法》,确立了我国社会救助的指导方针,即“托底线、救急难、可持续、与其他社会保障制度相衔接”以及“与经济社会发展水平相适应”。纳入法律之中予以规范的社会救助措施包括最低生活保障、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等。在上述社会救助制度中,最低生活保障制度是公民获得基本生活保障的重要制度。20世纪90年代,随着城市下岗职工、失业人员以及城乡大批贫困人口的出现,我国在城市开始探索适应市场经济的最低生活保障制度,在农村迟至2007才开始推行。2014年之前,中国的最低生活保障制度不仅存在城乡差别,也有地区差异。《社会救助暂行办法》出台之后,中国的最低生活保障制度开始走向城乡统筹,有助于推进城乡低保标准的“并轨”,缩小同一省份不同城市之间的差别。此外,关于特困人员的供养。2006年之前,特困人员供养一直实行的是城市与农村分治。农村施行家庭联产承包责任制之后,集体经济的衰减,使农村的五保户供养陷于崩溃状态,国家在2006年之后开始将农村五保户供养纳入财政预算。《社会救助暂行办法》将城镇“三无”人员救济及福利院供养与农村“五保户”供养统一为特困人员供养制度。为解决该暂行办法过于概括可能会导致的城乡发展不平衡、资金渠道不通畅、工作机制不健全等问题,国务院于2016年2月发布了《国务院进一步健全特困人员救助供养制度的意见》,要求实行城乡统筹,对特困供养对象的认定标准、救助供养内容、服务水平、资金支付等问题作了进一步明确。医疗救助也是社会救助的重要形式。1998年,我国在城镇建立医疗救助制度,2002年开始,医疗救助制度在农村推行,但直到2005年,无论城镇还是农村的医疗救助,都具有覆盖面窄、标准低的特点。2014年之后,根据《社会救助暂行办法》的规定,医疗救助覆盖的对象除了原来的城市“三无”人员与农村“五保户”外,扩大到最低生活保障家庭成员以及其他特殊困难人员。此后,随着城乡医疗救助制度体系的建立,财政补助医疗救助资金大幅增加,特大疾病医疗救助工作也全面开展,医疗救助与医疗制度的衔接不断加强。城市生活无着的流浪乞讨人员救助、受灾人员救助、教育救助、住房救助、就业救助以及临时救助等工作,在《社会救助暂行办法》出台之后也在不断地推进,相关制度建设也不断完善。
  ——关于社会福利。我国通过1980年《婚姻法》、1986年《义务教育法》、1990年《残疾人保障法》、1991年《未成年人保护法》与《收养法》、1992年《妇女权益保障法》、1996年《老年人权益保障法》、2015年《

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【注释】                                                                                                     
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