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【期刊名称】 《北方法学》
论WTO争端解决机制的作用
【副标题】 以中欧紧固件争端和光伏争端为例
【英文标题】 On the Role of WTO Dispute Settlement Mechanism
【英文副标题】 Take the Fasteners and Solar Panels Disputes between EU and China for Reference
【作者】 杨国华
【作者单位】 清华大学法学院{教授},WTO秘书处争端解决专家库{成员}
【中文关键词】 紧固件争端;光伏争端;法律途径;政治手段;WTO争端解决机制
【英文关键词】 fasteners disputes solar panels disputes legal solution political solution the WTO dispute settlement mechanism
【文章编码】 1673-8330(2018)05-0131-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 131
【摘要】 中国与欧盟之间曾经发生了光伏争端和紧固件争端,前者通过双边政治途径处理,后者通过多边法律途径处理。从成本、效益和价值观等角度分析,“法律途径”和“政治手段”作为解决国家间争端方法各有利弊,但是作为“法律途径”,WTO争端解决程序具有稳定性和根本性的优势。WTO争端解决机制在维护多边贸易体制的稳定性和可预见性方面发挥了重要作用,推动了“国际法治”的发展,应该成为解决国际贸易争端的主要方式。
【英文摘要】 There have been solar panels and fasteners disputes between EU and China, the former was solved by a bilateral political way, while the latter by a multilateral legal way. From the perspective of cost, benefit and value, legal approach and political approach have their advantages and disadvantages respectively. However, as legal approach, the WTO dispute settlement procedure has stability and fundamental advantages. The WTO dispute settlement mechanism has played an important role in the maintenance of stability and predictability of the multilateral trading system, and promoted the development of the international rule of law, it should be the dominant way to solve international trade disputes.
【全文】法宝引证码CLI.A.1248996    
  
  2009年和2012年,欧盟先后对来自中国的产品采取反倾销措施,由此中欧之间发生贸易摩擦,即中欧紧固件争端及中欧光伏争端。在紧固件争端中,针对欧盟的反倾销措施,中国将该措施诉诸WTO争端解决机制。在光伏争端中,当欧盟宣布对来自中国的产品进行反倾销和反补贴调查的时候,中国向欧盟提出了强烈抗议,中国总理向欧盟主席提出严正交涉,中欧双方进行了密集磋商,反反复复,剑拔弩张。本文将对两个国际贸易争端的来龙去脉进行介绍。需要特别声明的是,本文的目的不是对中欧处理这两个争端的方式评头论足,更不是厚此薄彼。当国际争端发生的时候,各国的考虑因素可能非常复杂,选择不同的处理争端方式都有各自理由,一种争端的处理方式未必适用于另一种争端。尽管从理论上推断,最终方式的选择可能有高低对错之分。本文只是试图通过真实、完整地讲述争端解决过程,让读者对这两种解决方式进行分析判断。换句话说,本文所进行的是“实然分析”而非“应然分析”。
  一、中欧紧固件争端
  反倾销是国际贸易中常见的一种现象。当一国认为进口产品的价格低于“正常价值”并对国内产业造成了“实质损害”,就可以对该产品增加关税。[1]欧盟经常采取反倾销措施,其中很多措施针对中国产品,[2]“紧固件”就是其中之一。[3]
  (一)事情经过
  2009年1月26日,欧盟宣布对来自中国的紧固件加征69.9%—85%关税。在共35页的公告中,欧盟说明了自2007年9月26日收到产业申请以来,反倾销调查的背景和征税的依据,包括对于倾销、损害及其因果关系,同类产品和国内产业,对当事方应诉理由的决定等内容的考量、证据和分析。[4]
  中国政府立即表示反对。[5]7月31日,中国政府根据WTO争端解决程序提起磋商,认为欧盟反倾销法律本身和紧固件措施都存在不符合WTO规则之处。9月14日,中欧双方在日内瓦WTO总部举行磋商,但是没有能够解决争议。10月12日,中国请求WTO成立专家组审理此案。专家组于10月23日成立,先后于2010年3月23—24日和6月2—3日开庭审理,并于9月29日作出裁决。[6]
  2011年3月25日,欧盟提起上诉。3月30日,中国也就某些问题提起上诉。5月4日至6日,WTO上诉机构开庭审理,并于6月19日作出裁决。[7]
  为了执行裁决,欧盟于2012年9月3日宣布修改了被诉的反倾销法律,[8]但是对于紧固件措施进行复审,并于10月4日宣布修改税率后继续采取反倾销措施。[9]
  中国认为,欧盟关于紧固件的新措施存在不符合WTO规则之处,并于2013年10月30日提起“执行之诉”,即认为欧盟的执行措施存在问题。11月27日,中欧双方磋商举行;12月5日,中国请求WTO成立专家组;12月18日,WTO宣布由原专家组审理此案。[10]专家组于2014年11月11—12日开庭审理,并于2015年5月4日作出裁决。[11]欧盟和中国分别于9月9日和14日提起上诉。11月10—11日,上诉机构开庭审理,并于12月11日作出裁决。[12]2016年2月26日,欧盟宣布取消紧固件措施,[13]中国对此表示欢迎。[14]至此,中欧紧固件争端宣告结束。
  (二)争议焦点
  前文已经提及,中国启动WTO争端解决程序,是认为欧盟反倾销法律本身和紧固件措施都存在不符合WTO规则之处。因此,此案的争议焦点有两个:欧盟反倾销法律和紧固件措施。
  1.欧盟反倾销法律
  中国起诉的是欧盟《反倾销基本法》[15]中的一个规定。其规定了反倾销调查的实质性和程序性要求,但是对所谓的“非市场经济(non-market economies, NMEs)”设定了一些特殊规则。简而言之,当来自非市场经济的WTO成员[16]的出口商受到反倾销调查的时候,其产品正常价值(normal value)的确定和反倾销税的征收存在着两种可能性:(1)如果出口商能够通过该法规定的“市场经济测试(market economy test, MET)”,[17]则正常价值的确定方法与来自市场经济国家出口商一视同仁,即倾销幅度(dumping margin)的计算方法是将正常价值与出口价格进行对比,并且每个出口商适用单独税率(individual duty rate);(2)如果出口商未能通过该法规定的“市场经济测试”,正常价值则将依据一种替代方法予以确定,一般是对比类似的第三国(analogue third country)价格。此外,用于计算倾销幅度的出口价格是否依据出口商自己的出口价格,这决定于出口商是否通过了另外一个测试,即“单独待遇(individual treatment test, IT)”测试。[18]能够通过则享有单独税率,计算方法是将使用替代方法的正常价值与出口商自己的出口价格进行对比,否则将受制于全国统一税率(country-wide duty),而出口价格的确定将取决于这些出口商全体的合作程度,合作程度高可以使用所有出口交易实际价格的加权平均值,而合作程度低则可以使用其他可获得事实,例如进口统计数据。[19]
  中国认为,以上规定不符合WTO协议的一些条款。专家组认定,欧盟的规定不符合《反倾销协议》第6条第10款、第9条第2款和第18条第4款,《1994年关贸总协定》第1条第1款,以及《WTO协定》第16条第4款,因为对于来自非市场经济国家的出口商,该规定要求满足一定条件才能计算单独倾销幅度和确定单独税率。[20]欧盟提起上诉,上诉机构维持了专家组裁决。[21]
  通俗地说,倾销是指出口价格低于正常价值(国内价格),而反倾销就是针对这种“不公平”的、损害进口国国内产业的行为,因此反倾销本身是“合法”的,也是各国常用的“贸易救济”措施。[22]然而,采取反倾销措施,应该遵守一定的规则,其中最为基本的规则是进口存在倾销、对国内产业造成了损害并且倾销与损害之间有因果关系。也就是说,进口国采取反倾销措施,要经过专门的调查,并且在调查报告中要论证以上要件。具体到紧固件争端,欧盟需要论证来自中国的产品存在倾销,而确定倾销是否存在的正确方法,应该是将该产品的国内价格与出口价格进行比较。然而,根据欧盟的法律,中国属于“非市场经济国家”,产品价格不可靠,中国企业需要通过“市场经济测试”,其产品的国内价格才能使用,并且需要通过“单独待遇测试”,其产品的出口价格才能使用,否则就分别使用第三国的“替代价格”和“全国统一价格”。两项测试不能通过的后果是,用于比较的产品价格容易被扭曲,例如“替代价格”可能高于国内价格,而“全国统一价格”又可能低于出口价格,以至于倾销幅度很高,反倾销税也很高,对出口商和生产商产生很大影响。[23]该案中,中国所起诉的,就是“单独待遇测试”问题,[24]而专家组和上诉机构所认定的,是这种做法不符合《反倾销协定》的若干条款,因为协定要求每个企业都应该有单独税率,而不应该附加“单独待遇测试”这样的条件;不符合《1994年关贸总协定》第1条第1款,因为这种做法构成了对中国的歧视;不符合《WTO协定》第16条第4款,因为欧盟的这项法律没有与WTO的相关协议保持一致。[25]为执行这一裁决,欧盟修改《反倾销基本法》,删除了争议条款。
  2.紧固件措施
  欧盟紧固件反倾销是根据其《反倾销基本法》进行调查后作出的,由于该法律本身存在问题,其在调查中的适用自然也存在问题。中国起诉的内容也包括这一点,并且获得了专家组和上诉机构的支持。[26]
  专家组还认定,欧盟的以下做法不符合《反倾销协定》:对倾销进口数量的考量不符合第3条第1款和第2款;对因果关系的分析不符合第3条第1款和第5款;正常价值的确定不符合第6条第4款和第2款;对两个欧盟生产商问卷回复的非保密版本方面不符合第6条第5款第1项;对一个印度生产商问卷回复信息予以保密处理不符合第6条第5款;对欧洲统计局(Eurostat)的全部欧盟紧固件生产商数据予以保密处理不符合第6条第5款。这些结论也大多得到了上诉机构的支持。[27]
  为执行这一裁决,欧盟对于紧固件措施进行复审,后来修改税率,继续采取反倾销措施,其“国内法”依据,是早在2001年就通过的法律,即“WTO授权法规”。该法规内容是,在WTO认定欧盟反倾销和反补贴措施不符合WTO规则的情况下,欧盟可以撤销、修改或采取其他特殊措施,包括中止或复审。[28]这项执行措施引发了新一轮诉讼:执行之诉。
  (三)执行之诉
  WTO“诉讼程序法”——《关于争端解决规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU,以下简称《争端解决谅解》)第21条第5款规定:如果争端双方对于执行措施存在争议,仍然可以诉诸争端解决机制。[29]中国认为,欧盟的复审调查并没有全面、正确地执行裁决。专家组和上诉机构经审查后认定,其新措施在以下方面不符合《反倾销协定》:将某些信息作为保密信息处理,没有让利害关系方使用信息以维护利益;没有给中国出口商提供信息以便请求调整;价格比较没有在同类紧固件的基础上进行;没有就价格可比性的差异作出调整;没有考虑所有的可比出口交易、国内产业的定义。为执行裁决,欧盟依据“WTO授权法规”撤销了措施。
  二、中欧光伏争端
  (一)事情经过
  2012年9月和11月,针对中国的光伏产品,[30]欧盟分别发起了反倾销和反补贴调查。2013年6月5日,欧盟宣布征收临时反倾销税,平均税率47.7%。8月2日,欧盟接受了大多数中国光伏出口商所提出的价格承诺,约占光伏出口商75%。12月6日,欧盟采取最终反倾销和反补贴措施,为期2年,具体内容为:对于没有参加价格承诺但在调查中予以合作的出口商,平均税率为47.7%,而对于没有合作的出口商,税率为64.9%。税率由反倾销税和反补贴税组成:对于反倾销税率,合作者为27.3%—64.9%,不合作者为53.4%;而对于反补贴税,合作者从0%、3.5%到11.5%不等,不合作者为11.5%。[31]
  (二)双方交涉
  1.发起调查
  2012年9月6日,欧盟发布公告,对中国光伏产品发起反倾销调查。商务部新闻发言人立即发表谈话:“尽管中方多次呼吁通过磋商合作化解光伏产品贸易摩擦,但欧盟委员会仍执意发起反倾销调查。中方对此深表遗憾。……限制中国光伏电池产品,不仅伤害中欧双方产业的利益,也将破坏全球光伏产业和清洁能源的健康发展。……中方呼吁欧方能从中欧经贸合作的大局出发,认真考虑中方的立场和建议,通过磋商合作解决光伏产品贸易摩擦。”[32]从这一谈话可以看出,在欧盟发起调查之前,中国就已“多次”表示反对,并且希望通过磋商解决问题。从时间上看,反倾销调查申请是7月提起的,而商务部的另外一则新闻回应了这一情况:“……以德国Solarworld为代表的欧盟光伏电池产业于7月24日向欧盟委员会提起对华光伏电池的反倾销申请。商务部进出口公平贸易局负责人指出……光伏电池的原材料价格下降和中国产业技术进步是中国光伏电池具有价格竞争力的主要原因,并非欧盟某些企业声称的倾销行为。作为生产光伏电池的主要原材料,多晶硅的进口价格近年来不断下降,由2008年最高的近300美元/公斤降至目前不到30美元/公斤,促使光伏电池价格不断降低。与此同时,中国光伏产业近年来注重技术进步、提高规模化生产,进一步降低了生产成本。因此,认为中国光伏电池产品存在倾销是没有依据的。……在整个光伏产业链中,中国产业的优势在电池组件及电池板生产环节,但企业生产所需的原材料、设备及生产技术大部分从欧美进口。中国光伏产业的发展不仅带动了欧盟原材料及高端设备出口,而且为欧盟光伏发电安装等下游产业也创造了很多就业机会。双方产业是相互依存、互补互利的关系,对中国光伏电池采取限制措施也将损害欧方利益。……我们希望双方业界能够通过磋商解决分歧……”[33]
  以上官方表态透露了很多信息,包括事情起因和产业情况。然而,其中两点似乎是比较关键的,即中国认为光伏产品不存在倾销且希望通过磋商解决问题。可以想象,欧盟企业申请反倾销调查,认为中国光伏产品在欧盟低于正常价值销售,从而对欧盟的光伏生产商造成了实质性损害,而且这一结论随后被欧盟反倾销调查机关确认。[34]也就是说,关于这项争端的事实,特别是是否存在倾销,中欧双方从一开始就有不同看法。但是对于磋商解决问题,双方倒是有一致意见。欧盟曾经表示,从一开始就持开放态度,愿意通过谈判解决。[35]因此,这才有了随后的价格承诺谈判。
  2.从初裁到终裁
  2013年6月4日,欧盟公布对中国光伏产品反倾销调查初裁结果,决定征收临时反倾销税。中国商务部表示“坚决反对”。商务部新闻发言人指出:“……中国政府和产业对通过对话磋商解决问题表现了极大诚意,做出了巨大努力。欧方仍执意对中国输欧光伏产品采取不公正的征税措施,中方表示坚决反对。……中国高度重视中欧战略合作伙伴关系。经贸关系是中欧关系的重要基础,中方不愿意看到光伏产业贸易摩擦影响中欧关系大局。……希望欧方与中方尽早开始价格承诺谈判,……”[36]此处,中国再次强调了“中欧关系大局”,同时明确了“磋商解决问题”的具体方式,即进行价格承诺谈判。
  但是在同一个发言中,还提到了另外一件事情:中国政府已启动对欧盟葡萄酒反倾销和反补贴立案审查程序。在“坚决反对”的同时公布这个消息,加上不久前商务部领导的讲话,即“如果欧方对光伏产品征收临时反倾销税……‘中国政府不会坐视不管’,将‘采取必要的措施维护国家利益’”,[37]难免让人猜测中国对欧盟葡萄酒所采取的措施就是一种“必要的措施”。果然,欧盟随即表态,称这是“报复性的手段”。[38]但中国随即澄清:“中国商务部启动对欧盟葡萄酒反倾销和反补贴调查程序,是根据中国国内葡萄酒产业递交的申请和要求,依照中国反倾销和反补贴条例的有关规定进行的,符合世界贸易组织有关规则。这是正常的调查,谈不上什么‘报复’。”[39]此时的中欧经贸关系,大有贸易战一触即发之势。
  而在欧盟初裁的前夜,国务院总理李克强专门与欧盟委员会主席巴罗佐通电话,明确表达了中国的态度

  ······

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