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【期刊名称】 《法学评论》
教育法治四十年:回顾与展望
【作者】 管华【作者单位】 西北政法大学行政法学院{教授}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 教育法治;教育立法;教育行政;教育司法
【英文关键词】 Rule of law in China's Education; Education Legislation; Education Administration; Education Justice
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 30
【摘要】

改革开放四十年来,我国的教育法治事业取得了重大成就:教育立法从空白到初步成型,教育行政从主要依靠政策向依法治教转变,教育民事司法发生过重大突破,教育行政司法的大门逐步打开。虽然面临立法资源不足、质量不高、执法强制性差、司法依据不足等问题,教育法治作为全面依法治国方略的重要组成部分,有望在民办教育分类管理、教师人事制度改革两方面率先突破。

【英文摘要】

After 40 years of reform and opening up, the cause of rule of law in China’s education has made great progress: Education legislation develops from blank to preliminary shaping, education administration from mainly relying on policy changes to managing education according to law, major breakthroughs in education civil justice occur, the door to education administrative litigation gradually opens. Although faced with problems such as insufficient legislative resources, poor coercive power and lack of judicial basis, as a part of the strategy of fully governing the country according to law, it is expected to take the lead in two aspects, which are private education classification management and teacher personnel system reform.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250022    
  1977年,邓小平首倡推翻“两个估计”、恢复高考。[1]1978年,全国高校教师恢复职称,中小学恢复执行《小学生守则》和《中学生守则》,小平同志发表《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话,新中国的教育事业在拨乱反正中重新走上轨道。小平同志的讲话既开启了改革开放的新时代,也提出来应该集中力量制定“各种必要的法律”,这昭示着我国教育法治事业的重新出发。
  一、教育立法:从空白到初步成型
  完备的教育法律体系是实现教育法治的前提,也是教育行政、司法的基础和依据。考虑到部门教育规章司法效力的不确定性,地方性教育法规、规章过于庞杂,这里只讨论全国人大及其常委会的教育立法以及国务院的教育立法,而将部门教育规章作为教育执法的一部分。
  回顾四十年的教育立法历程,大致可以分为三个阶段:
  (一)第一阶段(1978-1992)恢复重建时期
  新中国成立后,长达三十年没有制定过教育相关法律。1978-1992年既是改革开放以来教育立法的启动时期,也是我国教育事业的恢复发展时期。
  与民更始,首先要修改宪法。1978年3月5日,全国人大通过了1978年宪法。这是一部正确与错误交织的宪法:它所规定的受教育权、科学研究自由来源于1954年宪法,它所规定的“教育必须为无产阶级政治服务”来源于1975年宪法;也是一部短命的宪法,1979、1980年两次被修改,很快又被1982年宪法所取代。1982年宪法对教育的规定达到了相当完备的程度:第19条规定了发展教育事业的目的、各阶段的教育、扫盲、多种力量办学和推广普通话,第36条规定了教育与宗教分离,第42条规定了职业教育,第43条规定了受教育权、教育目的,第45条规定了特殊教育,第47条规定了科学研究自由,第49条规定了家长教育权,几乎涉及到了国际人权公约所包含的教育人权的各个方面。1982年宪法为我国教育立法奠定了良好的基础。
  新中国第一部教育法律是1980年全国人大常委会制定的《学位条例》。1977年恢复高考,同时恢复招收研究生,但当时我国尚未建立学位制度,制定相关法律迫在眉睫。上世纪五六十年代,我国曾两次起草《学位条例》草案,但均半路夭折。1979年,小平同志明确提出“要建立学位制度”,[2]这才有了1980年的《学位条例》。《学位条例》规定了学位的等级和授予办法。1981年国务院制定《学位条例暂行实施办法》,细化规定了授予学位的学科门类、各级学位的授予条件、学位评定委员会的职权与构成。《学位条例》及其《实施办法》在很长一段时间内,成为我国高等教育领域最重要的法律,至今仍然有效,是新中国教育法规中最“长寿”的两部。
  1986年全国人大制定了《义务教育法》。1980年,中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》恢复了建国初提出的普及小学教育的政策,首次提出“搞好教育立法”,拟定《小学教育法》。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“有步骤地实行九年制义务教育”,“加强教育立法”。在此基础上,全国人大制定《义务教育法》,形成了九年制义务教育的基本框架,决定“免收学费”、“征收教育事业费附加”。与该法同时实施的还有国务院制定的《征收教育费附加的暂行规定》,该《规定》历经1990、2005、2011年三次修改,仍然有效。为了实施《义务教育法》,1992年国务院批准了《义务教育法实施细则》(已废止)。
  在此期间,国务院另外还制定了9部相关行政法规,分别是《全国中小学勤工俭学暂行工作条例》(1983)、《普通高等学校设置暂行条例》(1986)、《高等教育管理职责暂行规定》(1986)、《扫除文盲工作条例》(1988,1993年修改)、《高等教育自学考试暂行条例》(1988,2014年修改)、《幼儿园管理条例》(1989)、《学校体育工作条例》(1990,2017年修改)、《学校卫生工作条例》(1990)、《禁止使用童工规定》(1991,2013年修改)。上述法规或其修正案仍然具有法律效力。
  值得一提的是,1985年,全国人大常委会通过了《关于教师节的决定》,有助于形成“全社会尊重教师”的氛围。1991年的《未成年人保护法》也专章规定了《学校保护》。
  (二)第二阶段(1993-2003)快速发展时期
  这一阶段,全国人大及其常委会在不到十年的时间里制定了6部教育法律,分别是《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《通用语言文字法》和《民办教育促进法》,初步形成了我国的教育法律体系,比2011年吴邦国委员长宣告中国特色社会主义法律体系初步形成早了接近十年,在某种意义上是“教育优先发展”战略的体现。
  1993年全国人大常委会制定了《教师法我反正不洗碗,我可以做饭》。它是在当年中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》的背景下出台的,该《纲要》要求“加快教育法制建设”,“到本世纪末”初步建立教育法规体系框架。《教师法》意在继续解决“教师待遇偏低”的问题。[3]该法规定了教师的权利和义务、教师资格制度、教师培训与考核、待遇和奖励制度,是我国教师制度的基本法律。在此基础上国务院制定了《教学成果奖励条例》(1994)、《教师资格条例》(1995)。
  1995年,全国人大制定了《教育法》,这是新中国第一部教育基本法,规定了教育方针、基本制度、学校、教师、受教育者、教育投入和对外交流等各个方面,奠定了我国教育法制的基石。在此时期,国务院制定了《残疾人教育条例》(1994,2011、2017年两次修改)、《中外合作办学条例》(2003,2013年修改)。
  1996年,全国人大常委会制定了《职业教育法》。《中共中央关于教育体制改革的决定》曾指出职业教育是我国教育事业最薄弱的环节,提出职业高中招生数与普通高中相当的目标。在这一目标基本实现之后,用立法规定了职业教育的体系、实施与保障。
  1998年,全国人大常委会制定了《高等教育法》,该法的通过标志着我国教育法规体系框架基本形成。《高等教育法》规定了高等教育的基本制度、学校设立与组织、教师与学生、投入和保障。
  2000年,全国人大常委会制定了《通用语言文字法》,规定了学校和教师应以普通话和规范汉字作为教学用语用字。
  2002年,全国人大常委会制定了《民办教育促进法》。该法是在国务院《社会力量办学条例》(1997)的基础上制定的,并取代了该条例。《民办教育促进法》规定了民办学校的设立与组织、教师与学生、资产与管理、变更与终止。为了实施该法,国务院2004年制定了《民办教育促进法实施条例》。
  此外,全国人大常委会还制定了《体育法》(1995)、《预防未成年人犯罪法》(1999)、《国防教育法》(2001),分别规定了学校体育、学校预防和学校国防教育。
  (三)第三阶段(2004-至今)修改完善时期
  教育法律体系初步形成之后,随着教育体制改革的深入、市场经济的发展,我国教育立法进入修改完善和酝酿新的立法时期。
  2004年,《学位条例》修改了一处,取消了学位评定委员会组成人员名单需“报主管部门批准”的规定,体现了“扩大高等学校办学自主权”的要求。
  2006年,《义务教育法》实现了全面修改,并于2015年再次修改。2006年的修改,体现出以下特征:从条文数量上看,从18条扩展到了63条,翻了三倍还多。在立法目的上,规定保障受教育权。在教育目的上,要求实施素质教育。在免费范围上,从免收“学费”延伸到免收“杂费”,并将义务教育全面纳入财政保障范围,禁止乱收费。在管理体制上,从“地方负责,分级管理”到“省级统筹,以县为主”,从依户籍“就近入学”到允许随监护人工作或居住地入学。在办学行为上,要求促进教育均衡发展,不得设立重点学校和重点班。2015年,《义务教育法》又修改了一处,规定教科书按微利原则定价。
  2009年,《教师法》、《教育法》被集中修改,其中《教师法》仅做了一处技术性修改,《教育法》则修改了两处,取消了乡镇政府征收教育费附加、集资办学的职能。
  2015年,全国人大常委会对《教育法》、《高等教育法》进行了较大幅度的修改。对《教育法》的修改,共涉及12个条款,主要内容有:(1)教育应“为人民服务”,“坚持立德树人”;(2)促进教育公平,实现“均衡发展”;(3)少数民族学生为主的学校,实施双语教育;(4)加快普及学前教育;(5)公办学校不得营利;(6)教育信息化;(7)完善了违规招生及颁发证书、作弊及组织作弊的法律责任。对《高等教育法》的修改,涉及7个条款,主要内容有:(1)删除了“不得以营利为目的”;(2)下放专科学校设立的审批权;(3)细化了学术委员会的职责;(4)规定对高校办学水平的第三方评估。
  2013年,《民办教育促进法》修改了一处,取消了聘任校长需经核准的规定。2016年全国人大常委会对该法进行了较大幅度的修改,涉及19个条款,主要内容有:(1)加强民办学校党的建设;(2)民办学校分营利性、非营利性两类管理,其中,义务教育学校不得营利;(3)对非营利性民办学校,提供与公办学校同等政策优惠;(4)细化了民办学校、政府部门的法律责任。
  此外,《未成年人保护法》于2006年、2012年两次修改。《预防未成年人犯罪法》于2012年修改。其中,《未成年人保护法》2006年修正案与教育有关之处颇多,如要求尊重未成年人受教育权,实施素质教育,保障人身安全,完善专门学校制度等。
  在此期间,国务院除了对已有的行政法规进行修订以外,新制定了3部相关行政法规,分别是《全民健身条例》(2009)、《校车安全管理条例离婚不离婚是人家自己的事》(2012)、《教育督导条例》(2012)。
  尽管在此期间,并没有制定新的教育法律,但中央已经提出了宏大的修法、立法计划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出了“六修五立”的立法计划,即修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法,制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。目前,《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》的修改已完成,《职业教育法》、《学位条例》、《教师法》修改未完成。五项立法均未完成,其中,考试法推进困难,可能先行制定《国家教育考试条例》。《国家教育事业发展“十三五”规划》提出推动修订职业教育法、教师法、学位条例,推进起草学前教育法、终身学习法。预计有关学校、家庭教育的法律将会在2020年后提上立法日程。
  二、教育行政:从主要依靠政策向依法治教转变
  毋庸讳言,长期以来,法治并非我国教育治理的主要手段,而主要是靠开会、靠政策。改革开放以来,历次党的全体代表大会、四次全国教育工作会议以及每个教育五年计划(规划)所确定的政策改变了我国教育的落后面貌。
  1993年,第二次全国教育工作会议通过的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“逐步走上依法治教的轨道。”2016年教育部印发的《依法治教实施纲要(2016-2020)》才提出“推动教育管理的重心和方式向依靠行政执法等方式实施依法监管转变”。这说明,行政执法只是教育管理的手段之一,大量的教育管理行为仍然依靠指示、决议、决定、规划、计划、纲要、方案、意见、通知推动。不过在教育行政领域,教育规章和规范性文件大量产生,具体教育行政行为的类型化也基本完成。
  (一)中央教育行政规章体系基本形成
  由于规范性文件数量过于庞大,而且正在清理之中,本文只以中央教育行政规章为讨论对象。[4]1989年《国家教育委员会行政法规、规章发布办法》规定,规章应以国家教委(教育部)令的形式发布,尽管该《办法》于2007年被废止,但教育部仍然主要遵循了它的要求。[5]据此,1978年以来,中央教育行政规章已被废止的有8部,经过部分或全面修改、被新规章所取代的有16部,未经修改、仍然有效的有30部,其中包括2010、2015年教育部两次以部令的形式废止和修改的部分规章。[6]
  现行有效的44部实体性中央教育行政规章中,与高等教育有关的多达19部。这是因为,根据《教育法》第十四条的规定,管理高等教育是国务院和省级政府专属职权,所以国务院教育行政部门在此领域制定的规章最多。其中,涉及到高校治理结构的有3部,分别与章程制定、学术委员会、理事会有关;涉及到非公办学校的有2部,分别与民办高校办学、独立学院设置有关;涉及到校内管理的有5部,分别与档案管理、学生管理、校园秩序、实验室、消防安全有关;涉及到招生的有2部,分别与招生考试管理处罚和违规招生处理有关;涉及到学术不端的有2部,分别与学位论文作假、学术不端有关;其他规章5部,分别涉及到高校辅导员队伍建设、教育评估、自学考试命题、知识产权保护、信息公开等各方面。
  在非高等教育阶段,与学校整体制度有关的中央教育行政规章有4部,分别涉及到招收国际学生、食堂与卫生管理、艺术教育、教职工代表大会。与中小学幼儿园有关的有6部,其中涉及校长培训、教材编写、教师教育和安全管理的4部,另有专门针对幼儿园、小学管理的规章各1部。与汉语言的推广有关的有4部,分别涉及汉语作为外语教学能力认定、水平考试、“中国语言文化友谊奖”、普通话水平测试。其他规章11部,分别与内部审计、特殊教育学校、学生伤害事故处理、国家考试违规处理、教育督导、中专自学考试、社会办学印章管理、教育行政处罚、教师资格、教育行政许可、中外合作办学有关。
  上述教育规章,既有职权立法,如《教育督导暂行规定》,也有授权性立法,如《高等学校信息公开办法》;既有执行性立法,如《<教师资格条例>实施办法》,也有创制性立法,如《

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