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【期刊名称】 《法学评论》
《立法法》修改后自治州一般地方立法权与自治立法权关系研究
【作者】 郑毅【作者单位】 中央民族大学法学院{副教授}
【分类】 立法学
【中文关键词】 《立法法》修改;自治州;一般地方立法权;自治立法权
【英文关键词】 Amendment of the Legislation Law; Autonomous Prefectures; Common Legislative Power; Autonomous Legislative Power
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 126
【摘要】

2015年《立法法》的修改赋予了30个自治州二元立法权结构,但一般地方立法权和自治立法权的边界和选择适用标准何在?传统理论层面“一揽子”的区分进路面临困境,应根据具体立法事项区分不同选择模式:仅属一般地方立法权的事项由《立法法》第72、82条规定的三类范围及民族性因素的反向排除共同确定;仅属自治立法权的事项可结合“本民族内部事务”诠释的理论标准、《民族区域自治法》教义学分析的规范标准以及具体变通和停止路径的形式标准综合分析;兼涉两类事项时,还应区分形式重合与实质重合的不同情况分别判定。此外,存在已有上位立法时的选择策略也应分情况讨论。自治州获得一般地方立法权并不意味着对自治立法权控制的强化,反而是对其内在立法权结构的优化,对民族区域自治法制影响深远。

【英文摘要】

30 autonomous prefectures gain two types of legislative power after the amendment of the Legislation Law in 2015. How to choose? According to the predicament of the traditional academic demarcation, it is wise to confirm the alternative mode base on concrete legislative items. The confirmation of common legislative items is based on the Article 72& 82 of the Legislation Law and the converse elimination; the confirmation of autonomous legislative items is based on compositive factors, such as administration of the internal affairs of the ethnic group, normative standards, and the analytic result about flexibly carrying out or halt the carrying out. When the items involve both the two kinds mentioned above, we also need to distinguish the formal coincidence and the virtual coincidence. And we also have to pay attention to the alternative strategy when there are higher regulations existing. In a word, the autonomous legislative power will shrink after the autonomous prefectures gain the common legislative power. It is the correction of the Legislation Law to the offside legislation instead of the arrogation of the common legislative power.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250014    
  
  2015年3月修订的《立法法》72条第5款规定:“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第2款规定行使设区的市制定地方性法规的职权”;第82条第1款规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章”。由此,继五大自治区后,30个自治州亦形成了二元立法权格局:传统上制定自治条例和单行条例的自治立法权,以及新获的制定地方性法规和地方政府规章的一般地方立法权。然而,自治州在何种情况下应适用自治立法权,又应在何种情况下适用一般地方立法权?易言之,自治立法权和一般地方立法权的边界和选择适用标准何在?自治州立法权结构改革蕴含了怎样的制度意图?其对中国特色社会主义法治体系的建设和完善以及全面推进依法治国又具有何种价值?
  一、张力:问题的提出与既有理论的孱弱
  (一)引论:从两个事例谈起
  事例一:《酉水河流域保护条例》的属性之辩。2014年底,恩施土家族苗族自治州和湘西土家族苗族自治州将单行条例《酉水河流域保护条例》的协同起草列入立法计划,委托吉首大学与湖北民族学院共同负责。[1]2015年在修改后的《立法法》赋予自治州一般地方立法权后,却出现两种不同声音:一派主张继续以单行条例的形式出台该条例,另一派却以生态保护问题本身缺乏民族性要素为由,建议改以地方性法规的方式出台该条例。在综合考虑各方面因素后,恩施州人大最终决定该条例改以地方性法规的形式推进出台,[2]而同步推进的《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》却仍以单行条例的形式出台。[3]
  事例二:石林保护的立法之争。云南省石林彝族自治县属昆明市代管的自治县。对于石林保护问题,昆明市早已通过两部市级地方性法规予以规制,即1990年由昆明市第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会就通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》,以及2008年由昆明市第十二届人民代表大会常务委员会通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》。而2014年,石林县却绕过昆明市,将拟制定的自治县单行条例——《云南省石林彝族自治县石林喀斯特世界自然遗产地保护管理条例》(以下简称《石林自然遗产保护条例》)直接上报云南省,并于2016年3月31日被云南省第十二届人大常委会第二十六次会议审议批准。[4]由此,同为石林保护问题,却出现市县两级立法主体分别以一般地方立法和自治立法同时规制的情形,进而诱发了立法权限争议。
  显然,《酉水河保护条例》集中呈现了自治州在一般地方立法权和自治立法权两类立法权之间的选择难题;而石林保护立法虽然并不涉及自治州,但一般地方立法权和自治立法权的关系甄别同样构成解决问题的关键。
  (二)立论:传统划界模式的困境
  由于自治条例和单行条例的长期阙如,民族自治地方一般地方立法权和自治立法权的甄选适用在自治区层面从未实际发生,并无现成的经验积累,2015年《立法法》的修改方将该问题真正推到制度实施的“台前”。理论上,解决的关键在于明晰民族自治地方两类立法权的“楚河汉界”,[5]但笔者认为这一思路在各项“划界”标准上均难以实现明确区分。
  首先,主体程序的高度相似性。第一,根据《立法法》75条第1款,自治州的自治立法权仅由人大行使;根据《立法法》72条第5款,自治州的一般地方立法权既可由人大行使亦可由人大及其常委会行使;根据《立法法》76条,规定本行政区域内重大事项的地方性法规只能由自治州人大制定。可见,一般地方立法权和自治立法权主体仅在涉及非重大事项的地方范性法规层面方能呈现细微的差异。第二,根据《立法法》75条第1款和第72条第2款,自治州的自治法规和地方性法规均报其所在的省、自治区人大常委会批准,一般无异。[6]第三,根据《立法法》98条(二)、(三),自治州的地方性法规和自治法规均由其所在的省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案,同样无任何区别。
  其次,立法内容的深度关联性。理论和逻辑上,两种立法权的本质区别应集中呈现于立法事项的差异:根据《立法法》72条第2款和第5款,自治州的地方性法规须基于“本行政区域的具体情况和实际需要”;而根据《立法法》75条第1款,自治州自治法规的制定则须“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”。然而在官方释义中,前者被解释为“适应地方的实际情况,解决本行政区域的实际问题”,后者则被解释为“在法律规定的权限范围内,根据本行政区域的具体情况和实际需要”。[7]这种区分解释显然陷入了一种“钱钟书式吊诡”——不说可能还清楚,一说反而糊涂。[8]可见,虽然形式上两种立法权对应立法范围的规范表述不同,但只是“表述的内容为了与制度设计的‘形象’需要相一致而已”。[9]有学者即坦言:“如按照法律规定的广义解释,二者区别不大”。[10]虽然《立法法》72条第2款将地方性法规的立法事项范围进一步限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个方面,但其一,“城乡建设与管理”本身就存在扩大解释的倾向,其对于立法边界的实际限定效果尚值探讨;[11]其二,即便前述三类事项内涵明晰且确定,但当其与民族自治地方的实践相结合时,很容易由于晕染民族因素而成为具有“当地民族的政治、经济和文化的特点”的“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护”,依然无法在内容上实现与地方性法规的明确区分。
  最后,变通标准的低度适用性。《立法法》75条第2款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定”,可见在形式上,是否存在变通的成分似乎亦可作为区分自治立法权和一般地方立法权的标准。[12]然而该思路却又面临如下诘问。第一,“可以”(而非“应当”或“得”[13])的表述说明并非所有自治立法均涉及变通规定。一方面,在当前实践中,变通的内容仅出现于单行条例,而与自治条例无涉;[14]另一方面,即便是在单行条例的层面,真正包含变通规定的亦为数不多,且多聚焦婚龄等技术性规范。对于那些未涉及变通规定的自治法规,其与地方性法规的区别又何在?第二,并非所有变通规定均以单行条例为载体。在当前法律框架中,民族自治地方的变通权主要有三类:一是根据《立法法》75条第2款的自治法规变通,二是根据《民族区域自治法》20条的对上级国家机关不适当的决议、决定、命令和指示在执行上的变通或停止,三是根据以《刑法离婚不离婚是人家自己的事》90条为代表的单行法专门授权条款而制定的变通规定和补充规定。[15]可见,虽然自治法规的变通性是其与一般地方立法间相对明显的区分标志,但真正“出场”的机会其实并不多。
  (三)申论:破题思路的转换及其逻辑构建
  前述在理论和实践中构建逻辑通路,近似于埃利希(Eugen Ehrlich)提出的“对事实问题作出的裁决实际上是将待决事实涵涉到一个法律命题之下”的判断,[16]其前提乃是先在的“法律命题”的明确性。但若这一前提无法实现,我们不妨反其道而行之——以实践为导向,周延地勾勒出自治州一般地方立法权和自治立法权关系的框架,并基于相关理论和规范的支撑实现对问题的逐一破解。
  现假设存在某一特定的自治州待立法事项X,则自治州在判断该事项所应当适用的立法权类型时,面临四种可能性(如图一所示)。其中,情形④与一般地方立法权和自治立法权均无关涉,并不存在制定地方立法的空间。因此,下文将着重围绕前三种情形下自治州对两类立法权的选择问题分别展开论证。
  (图略)
  (图一)
  二、一般事项抑或自治事项“二选一”标准的建构及证成
  据图一逻辑,在情形②和情形中③中,一般地方立法权和自治立法权处于零和博弈状态,构成非此即彼的“二选一”关系模式,其关键即两类立法权各自固有、独占的立法范围的划定。
  (一)情形②:仅属一般地方立法权范围事项的判断
  1.直接规范依据:从《立法法》72条第2款展开
  关于自治州地方性法规立法事项的范围,最直接的依据源于《立法法》72条第2款,即城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护。[17]其中,“环境保护”和“历史文化保护”的内涵和范围相对明确,而“城乡建设管理”相对模糊的边界则存在诱发扩大解释的风险。[18]笔者认为,虽然“城乡建设与管理”的规范内涵尚需全国人大常委会根据《宪法》67条(四)的规定作出权威解释,[19]但其大致的边界在学理上是有可能进行初步推导的。[20]从构词法分析,该表述为二元结构,一是作为法定行为的“建设与管理”,二是作为条件限定的“城乡”。《宪法》9条从“土地”的视角大致确立了“城乡”的三元结构——城市、城市郊区和农村。2007年《城乡规划法》则提供了更直接的依据,其2条第2款规定:“本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。而另一个可能的管窥路径是,作为全国城乡建设的核心行政主管部门——住房与城乡建设部已通过内部职能划分的方式亦在一定程度上影射了“城乡建设”的内涵,即城乡规划、市场监管、城市建设、村镇建设、质量管理等。[21]至于“城乡管理”,虽然目前尚无明确的界定,但“城市管理”的内涵却有迹可循——2015年12月24日印发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中办发[2015]37号)明确:“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。”将“城市管理”事项的空间范围拓展至镇、乡和村庄,即为“城乡管理”的内涵。
  由上,若X事项属于前述三类事项的范畴之一,则可初步判定其具有被划入纯粹的一般地方立法权项下的可能性。
  2.排除性依据:是否具有民族因素的判断标准
  逻辑上,X属于纯碎的一般地方立法权事项的判断成立,除了其符合《立法法》72条第2款的“范畴规则”外,还应当反向排除其对民族因素的牵涉,原因是《立法法》所列举的可能制定地方性法规的三类事项在逻辑上均存在与自治州当地民族因素相结合的空间。如作为城乡建设与管理事项的城镇管理问题有可能牵涉特定民族聚居的街区,[22]环境保护的客体可能因长期作为特定少数民族传统栖息地而被附加特定的民族性色彩,[23]而所谓历史文化保护本身可能即以特定的民族群体为载体。有观点提出:“当一事物与某个民族的生存发展发生了关系,它就具有了民族意义”,[24]但颇有将“民族性”扩大解释之嫌。判断的关键其实在于民族性因素与三类事项的契合模式。简言之,针对同一立法事项,倘若将其移植到非民族自治地方,而该立法在结构、规范内容与规制目标甚至具体规则设定方面并无本质变化,则可基本判断其属于一般地方立法权事项,自治州在理论上自当通过地方性法规的方式实现法制化。[25]不过在实践中,出于自治州实际情况的考量,恐不宜绝对化地将一般地方立法权作为唯一选项——倘若从民族因素的视角出发能够实现更好的规制效果,则自治立法权同样可作为备选之一。具体立法形式的选择上,自治州应有适度的自主决定空间。[26]
  (二)情形③:仅属自治立法权范围事项的判断
  相对于纯粹的一般地方立法权事项,纯粹的自治立法权事项在判断上更为复杂,应关注如下三类核心标准。
  1.理论基础:“本民族内部事务”的规范内涵
  “民族性”是民族自治地方实施区域自治的权源,在规范层面上集中体现为《民族区域自治法》序言第二段中的“本民族内部事务”这一关键概念。[27]其规范内涵的诠释逻辑始于民族区域自治“民族+地域”的双重属性。[28]在民族区域自治制度建立之初,民族属性占据核心位置,“由某一少数民族的‘上层人士’于特定区域之内统治该少数民族群众的实施格局状态,便形成了‘本民族内部事务’”,[29]因为当时如果没有实行区域自治的少数民族,该自治地方即无法建立,故早先的“本民族内部事务”在内涵上倾向于“实行区域自治的少数民族的内部事务”。后来由于“特定区域”作为民族区域自治的另一构成性要素,其他少数民族在该区域生活的现实与民主改革背景下各族群众一概平等的政法目标相契合,就决定了自治地方各少数民族的“本民族内部事务”管理权均须纳入民族区域自治法制的规制范畴,“本民族内部事务”的由此逐渐转化为“本地方民族事务”:“地方”指特定民族自治地方;“民族”既包括实行区域自治的少数民族,也包括其他民族;“事务”则泛指特指属于本行政区域的具体管理事项。于是“在民族区域自治制度中,民族因素是从属的,主要的因素是区域因素,这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系,而不是国家与族群社会的关系。”[30]可见,“本民族内部事务”理应包括各民族的内部事务(即民族事务),其中的“各民族”则以居住于特定“地方”为限。这不仅在本质上契合了民族区域自治双重属性中“民族”作为必要条件的地位和价值,亦与纯粹的一般地方事务形成逻辑上的分野。前述逻辑可以图二整合说明:[31]
  (图略)
  (图二)
  由上,若X事项可被归入“地方民族事务”的范畴,则自治州具备实施自治立法权予以规制的可能性。
  2.规范基础:基于“自治权”范畴的双向标准
  虽然明确了“地方民族事务”的范畴,但就相关判断的实际操作而言是远远不够的。作为理论基础的补充,有必要额外强调作为辅助性判断标准的规范基础问题,即:倘若X事项属于我国宪法和法律明确规定的民族自治地方的自治权范畴,则其具有通过自治立法权实现法治化目标的可能性。
  首先,基础标准。新中国成立之初即已尝试对民族自治地方所享有的自治权作规范列举——事实上扮演“准宪法”角色的1949年的《共同纲领》第六章以4个相关条文成为这一规范努力的滥觞,[32] 1954年《宪法》第二章第五节则再此基础上进一步衍生为6个条文的体系框架。在走出七五宪法和七八宪法的短暂低谷后,现行《宪法》第三章第六节不仅基本恢复了五四宪法的自治权条文结构,而且还进一步加以扩充,明确了人事权(第113、114条)、立法权(第116条)、财政权(第117条)、经济管理权(第118条)、科教文卫体权(第119条)、组织公安部队权(第120条)、语言文字权(第121条)以及获得国家帮助权(第122条)等8类自治权。[33]此后,《民族区域自治法》第三章又将自治权规模细化至27项。因此,若X事项属于这27项自治权的列举范畴,则自治州行使自治立法权就具有较为明确的规范基础。
  其次,补充标准。《民族区域自治法》的27项自治权的范围尚有进一步补充和扩容的可能,其重点在于《民族区域自治法》第六章所规定的“上级国家机关的职责”。一方面,在理论上,根据《民族区域自治法》8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”的规定,上级国家机关履行保障职责所直接指向的客体即民族自治地方的自治权,这就使得基于该法第六章所列举的17项上级国家机关的保障职责的内容而间接解读出民族自治地方的“自治权清单”成为可能。[34]另一方面,在规范上,第六章所涉及的自治权清单并未能被第三章所列举的27项自治权全面覆盖。如第三章第45条的规定“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,实现人口、资源和环境的协调发展”,与其说是自治权,毋宁说是民族自治地方的环保责任。作为补充,第六章第66条第2款规定:“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的,国家给予一定的利益补偿”,不仅在结构上实现了民族自治地方生态环境保护“权利-义务”的均衡,更将“获得生态利益补偿权”补入了自治权清单。此外,基于前述对《民族区域自治法》第六章的解读逻辑,《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(下称《规定》)的相关规定同样可作为厘定“自治权清单”的重要规范依据——当时“制定《民族区域自治法》实施细则条件还不成熟,《规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责’的内容进行了细化”。[35]因此,在基于上级国家机关职责反推自治权畛域的过程中,《民族区域自治法》第六章和《规定》应同时兼顾。
  最后,排除标准。根据现行《民族区域自治法》,前述自治权清单中似乎隐含着大量“伪自治权”内容,[36]即“属于民族自治地方自治机关的‘自治权’内容,同样存在一般地方相应国家机关能够行使的权力,主要集中在经济建设、对外贸易、教育、文化、卫生、体育、环保、计划生育、流动人口管理、自然资源管理等经济、社会、文化、民政方面的‘自治权’上”。[37]例如,在《民族区域自治法》第3章中,第25条(地方性经济自主权)、第26条(自主进行经济建设权)、第27条(草原森林管理权)、第28条(自然资源的保护管理权)、第29条(地方基本建设自治权)、第30条(企事业单位自主管理权)、第31条(开展对外贸易权)、第35条(设立金融机构权)、第39条(地方科技发展自主权)、第43条(人口管理权)等,在内容上与一般地方政府事权并无本质区别,这就导致这些所谓的自治权与一般地方事权的界限非常模糊。[38]那么,这些“伪自治权”能否与真正的自治权等量齐观而被直接纳入自治立法权的范畴清单?[39]笔者认为,自治州的这些自治权在内涵和构成上与同级一般地方(如设区的市)所享有的权力并无本质差异,之所以被列举,一方面,在立法目的上可解释为立法者对民族自治地方同样享有这些权力的法律地位的宣示和强调;另一方面,在作为权力主体的自治州所享有的国家权力结构上,这些自治权本身并不违背《民族区域自治法》4条第2款“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时行使自治权”的规定,只是前款的一般地方国家机关职权属性和民族自治地方自治机关职权属性在实践中通常以相对独立的二元规范形态分别呈现,而在这些所谓的“伪自治权”上则以“一权两性”的一元规范形态呈现(参见图三)。由此,这类“自治权”的规范制定过程应被理解为兼涉一般地方立法权和自治立法权的情形(即情形①),而不宜作为纯粹的自治立法权事项(即情形③)理解,而自治州本身也就基于立法实践的便宜性而具有相应的具体立法形式的选择空间。[40]
  (图略)
  (图三)
  3.形式基础:立法变通权的出场
  综合运用前述理论基础和规范基础,最多只能确定自治州行使自治立法权的可能性,并不能完全窒息一般地方立法权的适用空间,但是当特定立法权的行使涉及变通时,则必然超出一般地方立法权的权能,而只能采取自治立法权的方式实现,[41]这主要由自治州具有的立法变通权类型所决定。
  前文已述,自治州的立法变通权分为三类:一是自治法规的变通立法,二是对上级国家机关不适当的决议、决定、命令、指示的变通执行和停止执行,三是单行法专门授权条款规定的变通和补充规定权。其中从被授权的主体来看,变通和补充规定又可分为五类:省和自治区人大(如《刑法》90条)、民族自治地方人大(《婚姻法》50条)、民族自治地方人大及常委会(如《收养法》31条、民族自治地方的自治机关(如《森林法》48条)以及自治区的人大常委会(如《全民所有制工业企业法》68条)。综上,自治州人大立法权的待区分样本包括自治法规、变通执行和停止执行三类;自治州人大常委会立法权的待区分样本包括变通规定和补充规定两类;自治州政府立法权的待区分样本包括变通执行、停止执行、变通规定和补充规定四类。由于变通规定和补充规定往往仅是针对某一个法律问题作出的针对性规范,因此结构较为简单,一般仅数条构成,[42]而《民族区域自治法》20条的变通执行和停止执行也有明确的决议、决定、命令和指示对象,因此真正依照章、节、条、款、项的完整立法形式所行使的立法变通权,事实上仅能体现为自治州人大制定的自治法规。由是反推,只要自治州需通过正式的立法来规制变通事项的,在形式上仅可通过行使自治法规制定权实现,这就排除了无变通功能的一般地方立法权被不当实施的可能性。
  三、量与质的博弈:形式重合与实质重合的畛域界分
  情形②和情形③代表了自治州在一般地方立法权和自治立法权中进行两类纯粹选择的可能性,但在大多数情况下,X事项的属性显然并非黑白分明,而是往往置身于兼具一般属性和民族属性的“灰色地带”,因此对情形①的“解剖麻雀”就显得格外重要。其产生原因主要有二。一是在理论基础上,民族区域自治本身就是民族性与地域性的结合体,而地域性又恰是一般地方立法权被引入这一选择难题的核心路径;二是在实践基础上,《民族区域自治法》4条第2款“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时行使自治权”的规定导致许多一般性的立法事项一旦被嵌入“自治州”的实践环境,便会不可避免地晕染或多或少的民族因素。简言之,所谓的理论基础由民族区域自治制度的本质所决定,不存在过多演绎和诠释的空间;而所谓的实践基础,则会因民族因素与X事项的契合程度不一而呈现类型化差异。由此,可将情形①所蕴含的X事项对一般地方立法权和自治立法权兼涉的状态进一步分解为形式重合和实质重合两类,兹分别讨论。
  (一)形式重合:自治州人大的选择权及其限制
  所谓形式重合,是指虽然X事项可能兼涉一般地方立法权和自治立法权的双重行使,但这种兼涉更大程度上仅具形式意义——不论实际选择哪一种立法权,都不会与待定规范的结构内容和价值目标发生龃龉,因此主要体现为侧重点与视角的差异。可见,除体现为一般地方立法权的相关事项因被置于民族自治地方而晕染民族因素的情形外,前文论及的“伪自治权”问题亦属形式重合的典型代表。
  然而不论何种情形,其具体的选择结果均应由自治州的立法目标以及当地民族的实际情况决定,即自治州人大具有关于具体立法形式的选择权。这里之所以考虑由自治州人大充当选择权主体,主要基于如下三点:一是自治州人大作为州最高立法机关对各项立法事务的主导地位;二是根据《立法法》72条第2款和第75条第1款的规定,自治州人大兼有自治立法权和一般地方立法权(地方性法规制定权),这是其能够进行事实选择的主体身份前提;三是根据《立法法》76条的规定,本行政区域内重大事项的地方性法规只能由自治州人大制定,而关于X事项的立法究竟应选择一般地方立法权抑或是自治立法权,显然属于自治州的“重大事项”。例如,在本文开篇石林立法权之争的事例中,如果侧重保护的是石林所代表的喀斯特地貌,则立法的保护性价值与该地貌是否处于民族自治地方并无实质关联,因此可以选择行使一般地方立法权,《昆明市石林风景名胜区保护条例》即是典型例证;如果侧重保护的是石林所承载的彝族民族历史和文化形象,[43]则可选择行使自治立法权。从《云南省石林彝族自治县石林喀斯特世界自然遗产

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