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【期刊名称】 《法学杂志》
非“适度进口”的风险防范
【英文标题】 Risk Precaution of Non -“Moderate Import”
【作者】 夏志红
【作者单位】 北京航空航天大学法学院士{研究生},河南财经政法大学法学院{副教授}
【分类】 安全法学【中文关键词】 “适度进口”;GMF;粮食主权;粮食安全
【英文关键词】 “moderate import”; GMF; food sovereignty; food security
【期刊年份】 2018年【期号】 12
【页码】 87
【摘要】 “适度进口”是在公平国际贸易体制下,基于国内粮食供需平衡合理进口的农业可持续发展策略。受“新自由主义”、有限农业资源与GDP主义等因素的影响,特别是“基因革命”,“过度”的粮食进口将进一步加剧粮食市场结构性矛盾、农业环境与生命健康的潜在风险以及粮食主权的安全。为此,应以独立平等的立法权、“双反”的司法救济权与农业“特殊保障机制”的自卫权维护粮食主权;以完善农业政策立法调整粮食产业结构,使粮食供需与生态平衡,限制和禁止转基因粮食进口,构建“适度进口”策略的法律框架,确保粮食安全。
【英文摘要】 “Moderate Import” is a sustainable development strategy which is reasonable import on the basis of supply and demand balance in the fair international trade mechanism. Influenced by the factors of limited agriculture resource, GDP and the new liberalism, especially the “gene revolution”,non -“moderate import” will further aggravate the structural contradiction in food market, the potential risk to human health, agricultural ecological environment and the food sovereignty. Therefore, to prevent the risk of non -“moderate import” shoud maintain the food sovereignty by the fight thought the independent and equal legislative right, judicial right to AD and countervailing and the right of self - defence to SSM. Promoting the balance of food supply and demand by further perfecting agricultural policy and legislation, limiting and banning the GMF imports, establishing the legal framework of “Moderate Import” strategy ,ensuring the food security.
【全文】法宝引证码CLI.A.1265729    
  近期,跌宕起伏的中美贸易摩擦[1]使人们更多关注于高端的制造产业,但可能忘却了其背后的一个生存问题——粮食危机。
  据2017年资料统计,我国粮食累计进口量已超过国内粮食总产量的1/5,粮食自给率跌破85%,个别粮食市场已被国外垄断。[2]2018年习近平总书记在博鳌亚洲论坛上提出的主动扩大进口来促改革、创新与发展以及中美联合声明双方同意有意义地增加美国农产品出口,未来粮食进口有可能显著增加。对如此迅猛的粮食进口之势,我们不禁要问这是否“适度”?
  一、非适度进口的风险分析
  (一)适度进口的可持续性
  “适度进口”[3]是在公平的国际贸易机制下基于国内粮食供需平衡合理进口的农业可持续发展策略。其目的是合理利用国外农业市场与资源以弥补国内资源不足与缓解生态压力,实现农业贸易与生态环境的平衡,确保粮食安全。公平的国际农业贸易机制是在独立平等的粮食主权基础上建立的国际农业贸易秩序,是确保“适度进口”粮食策略实施的前提与保障。国内粮食的供需平衡是指国内粮食需求总量和供给总量的基本平衡,是“适度进口”粮食安全策略的核心基础,决定着是否进口以及适当合理进口的正当性。
  我国国内粮食的供需平衡可追溯到公元前7世纪管仲提出的平准论,[4]以及在此基础上逐步形成的据市场供需,适时适度鼓励或限制粮食贸易的平粜论、平准论与常平仓等理论。
  “适度进口”的粮食安全策略思想,早期可见于1997年胡鞍钢提出“立足国内、基本自给、适度进口、促进交换”的21世纪中国粮食安全战略。[5]随后,进一步完善为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略体系。“适度进口”打破了从生产、需求两元平衡的视角而提出的“总量平衡、丰年有余”“以粮为纲”与“统购统销”的传统粮食政策,对外粮食贸易仅仅限于品种调剂和余缺调节,忽视其调控的战略功能。“适度进口”追求与生产、需求的三元平衡,[6]涉及粮食产业结构、人们生活水平、农业环境资源与粮食安全,是全球粮食市场一体化时代我国农业可持续发展的趋势与要求。
  适度进口的可持续性表现在:1.“适度进口”的自然正义性。正义(justice)是指社会价值(权力、财富、身份、地位、名誉等)的分配原则,以及对这些社会价值实际分配状态的主观判断。[7]其根本目的是平衡社会共同体成员的平等与差异,以实现共同福祉。“适度进口”的价值核心在于“适度”的主观价值判断。“适”是正当、合理的自然之道,“度”是指标准、制度的秩序。“适度”就是指以正当合理的标准制度构建协调平衡的秩序。作为一种主观价值判断,其基本评价标准可分为二者相互促进的分配正义与制度正义。[8](1)分配正义。“适度进口”的分配正义是指世界各个国家应得的农业市场与资源。对于农业资源禀赋不足的国家可通过粮食“适度”贸易实现分配的普惠化。(2)制度正义。“适度进口”的制度正义是指公平的国际农业贸易机制,它是建立在独立平等的粮食主权基础上的国际农业贸易秩序。
  2.“适度进口”的平衡性。“适度进口”的平衡性是指粮食进口与政治、经济以及生态环境的平衡、权利与义务责任的平衡。纵观人类历史,在粮食“适度”协调平衡这个问题上,更多注重粮食贸易与政治经济的平衡,以牺牲生态环境为代价,“过度”追求政治经济利益。
  WTO《农业协定》正是对“过度”农业保护限制,追求农业贸易与生态环境的平衡以及社会公共利益保护。
  (二)非“适度进口”的风险
  非“适度进口”[9]是指受不公平国际农业贸易体制的影响,国外粮食进口总量同国内粮食生产总量与需求总量的差额严重失衡,表现为粮食进口的“过度”或“严重不足”。
  2004年之前,我国粮食供给基本上是“自给自足”,粮食自给率水平控制在95%以上。随着生产量与需求量的逐年增长,2004年开始进入净进口阶段。2013—2015年间,我国粮食产需缺口约为5千万吨(同期粮食总产量分别为6.02亿吨、6.07亿吨和6.21亿吨;需求量分别为6.34亿吨、6.47亿吨和6.61亿吨),而粮食总进口量分别为9,049万吨、10,586万吨和13,062万吨。[10]2016年,在“供给侧改革”的大背景下,粮食总产量止步于十二连增,达到6.16亿吨(比上年下降0.8%),需求量为6.85亿吨,缺口已超过5千万吨达7千万吨,但粮食总进口量却达到了12千万吨。尽管2017年粮食总产量比2016年增长0.3%达61,791万吨,而粮食累计进口量较2016年却增加13.9%已达13,062万吨,[11]超国内粮食总产量的1/5,且倍于产需缺口,进而提前达到2020年预测的粮食进口量。[12]。近期,受中美贸易摩擦的影响,5月仅大豆的进口就已达970万吨,为2017年7月以来最高水平,同比微增1.15%,但环比激增40.6%。
  (三)对粮食市场结构矛盾的进一步加剧
  我国是一个农业资源禀赋相对不足和平发展的农业大国,传统“自给自足”的小农经济结构基本上保障了粮食供需平衡(净进口量不超过国内消费量的5%)。在全球农业贸易体制一体化的今天,国内工业化和城市化的快速发展导致农业资源不断流失,粮食持续稳定增长潜力受限,再加之人口数量与人们消费结构升级对粮食的需求不断增加,粮食供需缺口也将进一步拉大。国外“规模经济”下“高补贴”的粮食倾销与市场垄断的扭曲价格,与我国原本受“天花板”限制的“家庭承包制”与“逆规模经济”而扭曲的成本价格,差价也越来越大。一方面粮食进口更加依赖于国际市场。价差驱动型的“过度”粮食进口及其具有的天花板效应,干涉甚至垄断国内农业市场(85%以上的大豆总量以及95%以上的压榨市场),构成不正当竞争,使粮食自给率跌破90%,[13]不同粮食的自给率已跌破85%降到82.3%的历史新低。[14]另一方面弱化了国内粮食生产的国际竞争力。“过度”进口的粮食更多应用于工业消费,促使人们更加歧视农业、不再珍惜粮食(浪费)、农民失去生产积极性、迫使农民破产,甚至冲击着整个传统农业文化。“过度”粮食进口带来的生产动力不足问题,比资源约束引起的产能和潜力不足问题更具挑战,使粮食市场供需结构性矛盾进一步加剧,威胁着国内粮食产业安全,同时也影响着国际粮食市场与资源(大国效应)。
  (四)对生命健康与农业生态环境的潜在风险
  科学不确定下转基因粮食(Genetically Modified Foods, GMF)[15]进口或商业化的潜在利益,促使全球转基因粮食种植面积从1996年到2016年的21年间达到21亿公顷。[16]国际市场上的转基因粮食主要包括:抗除草剂(主要为草甘膦)转基因粮食、[17]抗虫(主要含Bt蛋白)[18]转基因粮食及其他类型转基因粮食。目前我国在有效期内转基因粮食进口产品的安全证书已达48种之多,2017年我国转基因粮食累计进口约1亿多吨,是国内粮食总产量的近1/6。[19]
  自2012年9月法国分子生物学家塞拉尼利的草甘膦和转基因玉米致癌的科学实验公诸于以来世,[20]2015年5月“世界卫生组织”就将这个85%以上转基因作物中所富含的“转基因伴侣”草甘膦宣布为致癌物。有学者认为转基因粮食可能出现影响人体健康没有安全食用历史的非蛋白物质,含有抗生素基因的粮食会导致人体对抗生素的耐药性。[21]陈慰中院士研究认为,大量美国转基因大豆的进口是非典疫情在中国爆发的根本原因。[22]转基因粮食可能产生过敏性,除损害人类健康外,可能导致不孕不育,甚至会导致民族国家灭亡等。转基因粮食通过不被察觉的异花授粉污染种子和果实,达到非故意实质跨境的“基因飘流”“偶然混杂”与不当环境释放,其外源基因外逸可能会导致多种生态反应、打破原种群之间的动态平衡与破坏生物多样性等环境损害,如产生超级杂草、危害非靶标生物、改变土壤生物群落等。[23]
  (五)对粮食主权安全的威胁
  粮食主权(Food Sovereignty)[24]是1996年“农民之路”反对发达国家以WTO农业贸易机制对国际农业市场与资源垄断而斗争时提出的,是国家主权的具体体现。表现为对内粮食生产消费决策的最高权,对外独立平等的立法权、禁止粮食倾销与限制补贴的司法救济权、农业特殊保障措施的自卫权以及维护国际粮食安全的义务与责任。事实上,目前我国“过度”粮食进口之根源,除国内农业生产竞争力不足外,深受西方国家对国际农业市场开放与限制双重标准粮食主权的威胁。双重标准的粮食主权是指对内保护与对外开放。对内保护是以高度农业补贴政策立法,鼓励支持农业生产,增强农业国际竞争力,保护国内农业市场与资源不受干涉。对外开放是以“自由贸易”之名,通过主导WTO等国际组织,以“一国一票”制定统一的国际农业贸易机制,迫(促)使它国放弃国内管制,进一步开放农业市场,倾销其过剩粮食,形成对全球粮食生产和贸易的绝对控制权,实现国际农业市场的垄断。以WTO《农业协定》为核心的国际农业贸易体制,本身就是对广大发展中粮食主权的限制或剥夺,而“非市场经济”地位更是对我国国家主权的歧视。它不仅限制了独立平等参与国际农业贸易体制的立法权,反倾销与反补贴的司法救济权以及基于国家农业安全特殊保护的自卫权等粮食主权权利。
  二、影响非“适度进口”的因素及立法实践
  导致我国“过度”粮食进口的主要因素表面上看是越来越低“天花板”[25]与越来越高“地板”的价差驱动,而实质上却是发达国家长期对农业的“过度”保护而导致的不公平国际农业贸易机制与我国长期对农业的“过度”歧视及国内农业政策立法不足而导致的粮食供需失衡问题。
  (一)不公平国际农业贸易机制
  不公平的国际农业贸易机制是影响非“适度进口”的外在(国际)因素,主要体现在以下两个方面:
  1.“过度”的农业保护。农业的基础性、弱质性、资源性与“多功能性”的特殊地位,使历代各国都给与不同程度的政策干预和保护。发达国家基于其较强的政治经济实力,长期实施高补贴的农业保护政策。如农业资源禀赋丰富的美国,以种植类别与面积给予现金的直接补贴、低息农业贷款和农业保险的间接补贴以及以出口信贷担保和出口扩大计划支持的出口补贴。并一直为燃油、农药、化肥等农业生产资料提供任意巨额补贴,动态平衡国内外农产品价格,有效保持农产品的竞争力,成为当今世界最重要的农业生产与贸易大国。同样,欧盟为解决长期“过度”保护而造成的高补贴、高过剩与高价格的压力,促使1992年直接补贴措施的改革、2003年的单一“脱钩补贴”政策改革以及2013年的进一步调整与完善。目前,尽管农业补贴政策在欧盟总预算中的比例已从70%降到40%以下,但农业“过度”政策保护的实质并没有改变。[26]2018年3月20日,国际食物政策研究所发布的《2018年全球食物政策报告》指出,一些发达国家的“过度”农业保护政策,造成国内过度生产,而导致全球农产品价格下滑和扭曲,使发展中国家农民收入减少、贫困加深,造成农业生产与食品安全危机。[27]
  2.“自由化”主导的国际农业贸易体制。农业贸易“自由化”要求使各国放松管制,开放农业市场,其实质是:(1)对独立平等立法权的遏制或剥夺。涉及人类生存的基础性粮食产业与人类未来发展的高科技产业,一直是西方发达国家强势发展的两大领域。为继续维持其优势:一是通过创制高标准的国际知识产权制度;二是使粮食产业游离于国际规制(GATT体制)之外而不受限制。尽管1995年建立了以WTO 《农业协定》为核心的国际农业贸易体制,但它更多是发达国家间农业利益的妥协与平衡,根本无视广大发展中国家独立平等的立法权。其根本目的是让更多的发展中国家纳入其主导的国际贸易自由化体制,限制或遏制广大发展中国家的发展,实现其全球利益。(2)对独立平等司法权的遏制或剥夺。WTO《农业协定》是在继续维持发达国家巨额农业补贴的前提下,迫使广大发展中国家遵守绿箱、蓝箱和黄箱不同“天花板”承诺与义务的约束。各箱结构的灵活性和这种分箱治之的制度缺陷,使有能力的发达国家成员可轻易地将大量扭曲贸易的非法补贴打着蓝箱、绿箱的旗号免于削减而规避“天花板”限制。对于无能力甚至对农业都处于负支持状态的中国,再加之“非市场经济”地位的歧视,[28]实质上是遏制或剥夺了作为WTO成员应享有的对高补贴而低价倾销的农产品,实施反倾销与反补贴的合法权益。1995年至2017年,在涉及《农业协定》的79起争端案件中,美国、欧盟等发达国家发起的争端案件占全部《农业协定》争端案件的56%(其中美国提起的案件多达27起)。(3)对农业自卫权的遏制或剥夺。WTO《农业协定》第5条明确规定了农业特殊保障措施(Special Safeguard Provisions ,SSG)的实体机制(适用的国家和产品范围、触发机制、具体实施措施)与程序机制(实施程序、免责承诺及适用期限)。在WTO实践中,由于SSG的适用条件与触发机制特殊要求,[29]特别是价格触发更具有弹性与模糊性,对于没有足够能力进行关税化的广大发展中国家,难于使用其来保护国内产业。因此,在2008年的多哈回合谈

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