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【期刊名称】 《法学杂志》
国家管辖范围外海洋保护区的国际立法趋势与中国因应
【英文标题】 The Trend of International Legislation on Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction and China’s Response
【作者】 罗猛【作者单位】 哈尔滨工程大学人文社会科学学院{教授}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 国家管辖范围外海域;海洋保护区;公海自由原则;利益相关方
【英文关键词】 areas beyond national jurisdiction; marine protected areas; principle of freedom of the high seas; stakeholders
【期刊年份】 2018年【期号】 11
【页码】 82
【摘要】 海洋保护区是改善国家管辖范围外海域的生物多样性保护和可持续利用的重要工具之一,且海洋保护区的生态网络对维持公海生态系统至关重要。当前关于国家管辖范围外区域生态系统保护的国际法律框架尚未形成,针对该区域的治理手段相对薄弱,对传统的公海自由制度也造成了一定的冲击,有必要注重与公海制度的协调,综合考量科学、社会因素采取治理手段,借鉴东北大西洋海洋保护区网络等区域性实践中平衡保护与开发利用的经验,实现可持续发展。中国作为海洋大国,在处理好本国海洋保护问题的同时,加强对海洋保护区的研究,积极加入到国家管辖范围外海洋保护区的建设和管理,兼顾我国经济发展需要和国际整体利益。
【英文摘要】 Marine protected areas are one of the important tools for improving the conservation and sustainable use of biodiversity in areas beyond national jurisdiction, and the ecological networks of marine protected areas are crucial for maintaining the open sea ecosystem. The current international legal framework for ABNJ ecosystem protection has not yet been formed. The governance methods for the region are relatively weak, and it has also had a certain impact on the traditional high seas freedom system. It is necessary to pay attention to the coordination with the high seas system and comprehensively consider the scientific and social factors. The sustainable development can be realized by referring to the balanced protection and exploitation experience in regional practice such as the northeast Atlantic Marine reserve network. As a large marine country, China should strengthen the study of marine protected areas, actively participate in the construction and management of ABNJ marine protected areas, and take into account the needs of China's economic development and the overall interests of the international community.
【全文】法宝引证码CLI.A.1265705    
  上世纪90年代以后,随着海洋环境的不断恶化,各国将视线从国家管辖范围内海域转移到国家管辖范围外区域(Area Beyond National Jurisdiction,以下简称ABNJ)管理和保护,尤其是海洋生物多样性的保护问题得到国际社会的广泛关注,为此在ABNJ迫切需要建立相应的保护区对人类损害环境的活动加以限制或禁止。
  一、国家管辖范围外海洋保护区的法律依据
  ABNJ包括公海和“区域”,这些地区由于位于国家管辖范围外,人类的航行、捕鱼等活动在这些地区受到的约束较小,其环境和生物多样性正遭受越来越大的威胁。如果不将公海纳入生态保护效用显著的海洋保护区网络,就无法保护如此广大的海洋区域,但目前各国没有在ABNJ建立得到全球承认的海洋保护区。
  (一)海洋保护区的概念及内涵
  在海洋保护区,保护水平可能因保护地区所受的压力和保护需要有所差异。有些海洋保护区可能完全或部分是有完全保护区的,而在其他区域,只有某些活动如捕鱼或旅游业受到限制,而不一定被禁止。因此,海洋保护区的概念一直是宽泛的,然其基本理念仍然是:与周边地区相比,海洋保护区具有特殊的地位,因为它们通过对一项或多项人类活动加以更严格的规定或通过一项或多项措施而实现一个或多个目的。海洋保护区是明确界定的地理空间,通过法律或其他有效手段得到承认、使用和管理,以实现自然的长期养护,并提供相关的生态系统服务。全面、有效管理的保护区系统是保护海洋环境和生物多样性,保障重要生态系统服务和实现可持续发展目标的行之有效的方法。[1]
  根据上述对海洋保护区概念的界定,其内涵可以这样理解:其一,地域性。海洋保护区通常为明确界定的地理空间,它的规模、位置取决于特定区域的管理目标,不同区域设立的海洋保护区用途各不相同。许多国家的保护水平差别很大,在其边界内允许或禁止的活动范围也大不相同。其二,多元性。海洋保护区包括禁入区、海洋公园等多种形式,为实现有效保护生态环境的目标,对海洋保护区范围内的渔业、航行等一方面或多方面进行限制。其三,限制性。设立海洋保护区是为了保护其自然资源或文化资源,在该区域可以采取禁止或限制活动的管理方式,如禁止在某一特定区域捕鱼或对特定海洋保护区的活动进行调整,从而将人类活动限制在不会造成有害影响的范围。
  (二)国家管辖范围外海洋保护区的范围界定
  管辖权涉及立法、行政、司法,主权国家可以对其领土范围内的一切进行管辖,除有国际条约或相关法律的特别规定外,国家享有管辖其公民、领土的权力。ABNJ在国家的主权范围外,虽然《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,以下简称UNCLOS)中没有对其概念的界定,但在UNCLOS中加以规定的“公海”和“区域”即是ABNJ,国家在该范围内不得主张主权。
  UNCLOS的第七部分对公海的适用范围进行规定:第一部分则对“区域”的范围进行界定,“区域是指ABNJ的海床和洋底及其底土”。海洋保护区的设立往往不是出于保护某一物种的目的,而是对生物的生活环境乃至生态系统进行保护,以求构建完整的生态系统网络,因而ABNJ的海洋保护区不仅包含水体,还包括海床和洋底及其底土。对于国家管辖范围内的海域,国家可根据国内法进行管理,但对于ABNJ,由于超过管辖范围,因而只能通过国家条约或相关法律对人类活动进行不同程度的禁止或限制。
  虽然公海和“区域”位于ABNJ,但并不意味着国家对在其范围内发生的所有活动都不能进行管理。例如国家的管辖权及于本国的船舶,在公海上航行的船舶由船旗国进行管理;在ABNJ进行开采资源等活动时需要国家进行规制;根据法律规定,对于某些危害全人类利益的特定罪行,各个国家有权进行管辖,这也是所谓的“普遍管辖原则”,但这些情形并不意味着国家拥有对公海、“区域”整体的管辖权。
  二、国家管辖范围外海洋保护区的实践基础
  (一)在国家管辖范围外建立海洋保护区的国际法规定
  尽管海洋生物多样性对全球而言都具有重要意义,但相当大的监管和治理缺陷阻碍了其在国家管辖范围外区域中实现有效保护和可持续利用。1982年,通过的UNCLOS规定了全球海洋的法律制度和秩序,确立了关于海洋及其资源的利用规则,还为进一步发展海洋法的具体领域提供了框架。1992年,里约首脑会议上制定的《生物多样性公约》(The Convention on Biological Diversity,下文简称CBD)是涉及利用和保护生物多样性的具有法律约束力的协定。这一系列法律文书为ABNJ构建海洋保护区提供了法律框架,在ABNJ海洋保护区相应国际法制度尚未完善时,可作为处理相关事项的法律依据,在保护生态系统的完整性方面也将发挥重要作用。
  2010年,CBD指出只有1%的海洋被海洋保护区覆盖,在此背景下,CBD缔约方大会决定将覆盖10%海洋的海洋保护区网络的最后期限从2012年延长至2020年。[2]虽然国际社会上针对国家管辖范围外海洋生物多样性(Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction,下文简称BBNJ)采取了一系列令人鼓舞的措施,但事实上目前只有很小比例的海洋受到保护。近期的评估表明,只有不到5.3%海域被划定为海洋保护区,在ABNJ中,这一比例甚至更低,约为0.25%。
  (二)设立国家管辖外海洋保护区的各国立场
  各国关于在ABNJ是否建立海洋保护区的问题尚未形成统一意见,存在较大争议。欧盟、澳大利亚等不仅赞同设立海洋保护区,并且已有相关区域实践,如地中海派格拉斯保护区、南大洋保护区等,这些地区正致力于签订国际条约对ABNJ海洋保护区进行规制,且在建立保护区前,预先建立海洋保护示范区进行试验。挪威是反对建立ABNJ海洋保护区的典型国家,认为其有违公海自由原则和国际法基本精神。以美国为代表的发达国家的态度比较保守,美国甚至到现在还没有批准通过UNCLOS,但承认在公约的法律框架下对海洋保护活动进行规制。
  (三)建立国家管辖范围外海洋保护区的区域性举措
  尽管在ABNJ建立海洋保护区困难重重,但迄今为止一些地区已采取一些举措并取得进展。区域海洋环境保护办法为实施生态系统保护提供了适当的范围,通常承认在该地区拥有类似的历史、文化和利益的有限数量缔约方所达成的政治共识。因此,UNCLOS强调了有关海洋环境的区域合作,规定各国应在全球范围内开展合作并酌情在保护海洋环境的基础上考虑区域特点,目前在地中海、南大洋、东北大西洋和马尾藻海等地已开展相应实践活动,然其所取得的成果各异。
  以东北大西洋海洋保护区网络为例,《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》(以下简称OSPAR公约)既包括ABNJ,也包括十五个缔约方的国家水域。结合生态系统方法,东北大西洋环境保护组织正在查明对整个奥斯巴区域海洋生态系统至关重要的影响因素,[3]并就此采取行动,其目的是实现生态系统和服务的可持续利用,并保持生态系统的完整性。OSPAR公约不是孤立运作的,而是努力发展与其他国际组织和机构的关系,在与执行公约的巴塞罗纳、布加勒斯特和赫尔辛基等机构合作时,OSPAR公约旨在制定与其他区域海洋公约正在制定的指标具有交叉性的指标。协作与合作是奥巴委开展的许多工作的核心,无论是联合评估和监测方案或为保护东北大西洋而引入的一些其他方案。[4]
  OSPAR公约已经制定了海洋保护区管理准则,这可能是为试点地区制定集体管理计划的起点。尽管有这些前景看好的发展,但这样的进程是“时间和劳动密集型”的,特别是其中所涉及的其他组织不同层次的技术审查,还有复杂且互不相容的年度会议周期,这使得海洋保护区整体难以达成一致。尽管如此,集体安排为主管组织之间如何在国际层面上进行更多的正式合作提供了一个范例。海洋环境的跨界性质加强了与特定海域接壤的国家之间合作的必要性,区域合作是加快ABNJ海洋保护区建立的一项要求,奥巴委作为一个区域合作结构,在为这种进程提供必要基础方面发挥着关键作用。
  三、建立国家管辖范围外海洋保护区的国际立法反思
  (一)国家管辖范围外海洋保护区的发展态势
  第一,各国就ABNJ海洋保护区的设立问题有望达成折中方案。各国在公海和海底“区域”的利益不同,故对于在ABNJ建立海洋保护区的态度也不尽相同,目前国际社会已开启了对这一问题的相关讨论,学界也将进一步加大对该问题的理论研究。2008年,CBD的缔约方大会上,各国达成了建立全球海洋保护网络的共同目标。当前澳大利亚、挪威、美国等不同国家针对建立ABNJ海洋保护区难以形成统一观点,但我们必须明确各国应在尊重全球共同利益的基础上维护本国利益,因而加强国际合作是我们的必然选择。
  第二,构建相关法律框架,完善ABNJ的法律制度成为必然趋势。虽然目前一些区域已有在ABNJ建立保护区的先例,但无论是UNCLOS,还是CBD,都只是为公海保护区的建立提供精神指引,无法直接充当法律依据,目前世界上还没有在全球适用的公海保护区法律规范。[5]因此,未来国际社会将依据已有的国际公约规定,进一步推动各国共同致力于全球框架的建立,在ABNJ形成较为完善的海洋保护区网络。
  第三,各国将进一步加大对ABNJ海洋保护区法学理论和科学技术的研究。一方面,国际社会将理性分析国际海洋法律规范在公海、“区域”的适用,探讨建立海洋保护区的标准和评估准则;另一方面,各国将提高科学技术以完善国际监测、控制和监视网络,以推动相关法律的有效实施。
  第四,区域实践将有力推动ABNJ海洋保护区的建立。当前有些国家建立的国家管辖内海洋保护区与ABNJ海洋保护区的地理位置、保护目标等方面相似,故在ABNJ建立海洋保护区时可以借鉴国家管辖内海洋保护区的有益经验。此外,如前文所述的地中海派格拉斯保护区、南大洋海洋保护区、东北大西洋海洋保护区网络等区域实践经验虽然存在许多不足,但仍可作为建立公海保护区的重要参考。
  (二)区域性组织在国家管辖范围外海域面临的挑战
  第一个挑战与地理覆盖面积不足有关。研究显示,2017年保护区涵盖全球海洋总面积的5.3%,其中覆盖国家管辖范围内13.2%的海洋环境,在ABNJ仅仅覆盖0.25%。目前只有为数不多的区域协定的授权覆盖ABNJ,并也具备在这些领域建立海洋保护区的能力。尽管人们越来越有兴趣利用包括ABNJ的联合国环境规划署区域海洋计划下通过的其他现有协议,但这是ABNJ的区域举措发展的一个重要障碍。
  第二个挑战是确保各部门组织之间的协调与合作。正如在东北大西洋海洋环境保护中所叙述的那样,协调与合作对于在ABNJ建立海洋保护区至关重要,因为许多活动属于特定组织部门的任务,如捕鲸、捕鱼、航行和海底采矿。在各组织之间建立谅解备忘录为合作提供了一种可能性,然而由于谅解备忘录只建立双边合作关系,它们在多个参与者之间达成合意耗时过多,多个谅解备忘录的存在增加了监管格局的复杂性,因而这种方法有其局限性。
  第三个挑战与领导力和愿景有关。迄今为止的经验表明,根据目前的区域治理安排,在ABNJ成功推行海洋保护区需要一个区域的领导者,它具有促进BBNJ保护的政治意愿。在这方面,OSPAR委员会已经在ABNJ建立第一个海洋保护区网络方面发挥了领导作用,而马尾藻海联盟在缺乏既定监管框架或先例的情况下显示出较强的主动性。在ABNJ开展海洋保护活动时,除了应当有国际社会的支持,还可以在该区域沿海国的支持下,共同推举组成诸如OSRAR委员会等具体负责管理海洋保护区的组织,各个组织根据本区域的具体情况制定符合可持续的发展的相应对策,充分发挥区域性领导作用。
  第四个挑战是确保生态一致性。区域协议和组织必须努力建立生态一致的保护。例如,在OSPAR海洋保护区内,大约10%的海域被海洋保护区覆盖,而北极海域不到2%的海域被覆盖。OSPAR和东北大西洋渔业组织共同接受国际海洋考察理事会的科学建议,该委员会保证了一定程度的一致性。
  最后,必须强调的是区域性组织在保护国家管辖范围外海洋生物多样性方面发挥重要作用,许多区域组织在人力和财政资源方面依然薄弱。因此,在ABNJ开展区域性活动需要提供额外的充足资源。
  (三)国家管辖范围外海洋保护区现行法律规定的局限性
  第一,对现行海洋法律制度形成冲击。被公认为“海洋宪法”的UNCLOS规定公海按照公海自由原则应向所有国家开放,而事实上捕鱼、航运以及石油、天然气和矿产勘探等活动导致海洋遭受的压力日益增加,这极有可能导致“公地悲剧”。在ABNJ对某个或某些活动进行禁止或限制,这必将对国家的公海自由权造成一定程度的影响。
  ABNJ海洋保护区的建立虽对公海自由造成冲击,但并不直接违背现行海洋法的规定,因为公海自由的“自由”本身就是相对的,而非绝对自由。我们不能否认其对现行法律制度造成冲击,但这也是海洋法发展过程中必然结果,因为绝对的公海自由只会加速公海海洋生物多样性的减少,各国在享有公海自由带来的便利和利益时,必须要承担相应的责任。
  第二,治理手段具有薄弱性。目前关于ABNJ海洋保护区的科研成果与实践需要并不匹配,关于建立海洋保护区的标准尚未被制定出来,在海洋保护区采取何种程度保护手段的衡量标准也尚未建立,所以海洋保护区的管理标准和治理手段显然过于薄弱。虽有区域相关规定,但在具体落实的过程中必须有相应技术支持,如渔船监测系统向渔业管理机构准确及时的提供受管制渔船位置和活动等信息。此外,传统的监控手段成本过高且执行过程复杂,需要开发新的技术手段。
  第三,国际法律框架尚未建立。作为目前和公海保护区相关的国际法规范,无论是UNCLOS还是CBD,都只是对ABNJ海洋保护区提供一种精神导向,而不是直接对其进行规制。此外,国际社会不可能在所有海洋中全部采用基于区域的管理工具,海洋保护区也不可能全部应用环境影响评估和战略环境评估工具。[6]当前对公海和海底“区域”保护区的建立和管理尚存在国际法律规范的缺位,许多规定不乏空白、冲突、重叠之处,关于ABNJ海洋保护区的国际法呈现一种零散且不成体系的状态。[7]
  第四,各国立场具有不一致性。欧盟、澳大利亚深刻认识到海洋对本国发展的重要,因而十分关注海洋环境保护和资源利用问题,也先后参加建立ABNJ保护区的区域性条约,支持在ABNJ设立海洋保区进行综合治理。而挪威基于国际法基本精神和“公海自由”原则,认为建立ABNJ的海洋保护区与其相冲突。故一直持明确反对的态度,日本、韩国等虽未明确反对,但也仅赞成利用现有机制对ABNJ进行管理。诸如美国、中国等则持中立保守的态度,尽可能将资源开发的国内利益与国际共同利益相协调。而要想在ABNJ建立海洋保护区,实施统一的国际法规范,必须首先在国际上就各国不同立场进行协商,达成一个相对折中的方案。
  四、国家管辖范围外海洋保护区国际立法展望
  (一)注重与公海制度的协调
  在公海上没有沿海国的界定,虽然所有国家承担着通过合作以保护和保全海洋环境的义务,但任何国家都不能将自己的立法强加于其他国家。简言之,海洋保护区离海岸越远,国际海洋法的问题就越多,国际合作和达成协议的需求也会增加。然而,如果认为习惯国际法,特别是传统的海洋自由原则,对在ABNJ建立海洋保护区和健全管理是不可逾越的障

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