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【期刊名称】 《环球法律评论》
网络集群行为参与立法变革的机制和反思
【副标题】 以山东问题疫苗事件为例
【英文标题】 Reflections on the Mechanism for Pushing Forward Legislative Reform through Cyber Collective Behavior
【英文副标题】 A Case Study of Shandong Vaccine Scandal
【作者】 张欣【作者单位】 对外经济贸易大学法学院{讲师}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 移动互联;两微一端;网络集群行为;公众参与;山东问题疫苗事件
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 64
【摘要】 移动互联技术虽扩展了公民知情权和参与权,但由其触发的网络集群行为与立法者形成压力型互动并可能对立法质量施加负面影响。山东问题疫苗事件中,网络集群行为由新媒体精准及时的信息推送机制和原创化报道风格触发,微博扩散议题并对主流媒体产生溢散效果,微信通过聚合意见加强了集体行动意向,最终传统媒体报道决策信息并予以相关回应。这种新型参与形式虽激发了公民传递立法需求,但也诱发信源质量参差不齐。意见表达过程中,情绪宣泄多于理性判断,客观上消解了公众知情权。融媒背景下媒介间议程的互动效应加大了相关的引导难度,难以形成立法供需匹配过程应有的理性沟通和商谈。立法决策者应从根本上提升立法议程创建阶段的信息收集和信息分析能力,在立法议程形成阶段主动促成公众有效参与,积极获取立法需求信息以提升对复杂环境的辨识能力。
【英文摘要】 Although the technology of mobile Internet has expanded citizens’ right to know and right to participation, cyber collective behaviors triggered by such technology may exert pressure on the legislature and have a negative influence on the quality of legislation. In the Shandong vaccine case, new applications ran by new media triggered cyber collective behaviors through information pushing mechanism and appealing report style. Micro-blogs have served as platforms for information diffusion and exerted spillover effects on mainstream media. WeChat has the advantages of accumulating public opinions and strengthening the will of its users to take collective action, thus acting as a channel for public debate. As a result, the mainstream media has to transfer the responses given by the legislature and related policy makers swiftly to the public to guide the cyber collective behavior. There are four implications of this new form of public participation in legislation. Firstly, although new media can strengthen the public motivation to participate in the legislative decision-making process, the information disseminated by them is uneven in quality. Secondly, new media have been used by the public more as a channel for releasing their emotional tension than as a platform for carrying out rational debate and, as a result, the public ’ s right to know has been weakened. Thirdly, the strategy of media convergence enhances the inter-media agenda-setting function, thus complicating the controlling process of cyber collective behaviors. And lastly, it is difficult to carry out effective deliberation and communication via cyber collective behavior. Legislative decision-makers should improve their capacity of collecting and analyzing information in the legislative agenda-setting process by providing the public with effective channels of participation, so as to understand their legislation needs.
【全文】法宝引证码CLI.A.1222389    
  一 引言
  伴随着互联网技术的更新换代,移动互联技术凭借其技术优势开始成为新时期公民信息获取和意见表达的重要渠道。这突破了传媒资源的瓶颈制约,使得信息传播方式发生革命性变化。[1]截至2016年6月,我国手机网民已达6.56亿,手机网络新闻用户已达5.18亿。[2]其中,手机网络新闻移动端已经成为手机网民获取新闻的最主要渠道。区别于传统纸媒和PC门户的“编辑分发”模式,新闻客户端借助于新的算法技术主动探求用户的兴趣和偏好,通过“零时差”的推送机制实现新闻资讯的分众精准化推送,对传统媒体进一步产生冲击。[3]互联网自身具有传播属性,在为人类社会传递、交流信息的同时还可作为沟通思想的工具,[4]并逐渐承载起信息时代的价值诉求。[5]因此,在以移动互联技术为基础的微博、微信、新闻客户端即“两微一端”成为公众获取信息的来源时,有关政策需求也自然形成、表达、传递于这一新型渠道。总体而言,移动互联时代的到来不仅挑战了传统新闻机构的主导性地位,而且给决策机构的传统治理方式带来日益严峻的挑战。网络集群行为便诞生于这一新生格局之下。近年来,借助于公共事件的发生,常出现一定数量的、相对无组织的网民在某一因素影响或刺激下,通过网络平台自发地做出群体性努力的现象。网民通过各种方式形成合力,向决策系统输入政策诉求并成功推动制度变革。[6]
  面对公众参与环境的深刻变化,立法机关、行政机关进行了一系列政策调整。例如,在《提高立法质量落实立法规划》的报告中张德江委员长曾明确指出新时期“网络等新媒体快速发展,广泛凝聚社会共识的难度增加”。因此,立法机关应当“深入分析立法需求,区分轻重缓急,突出立法重点”;“重视网络民意表达,认真归纳整理分析,积极回应社会关切”。[7]在2015年修改的《立法法》中亦有诸多条款对旨在提升立法民主化的公众参与制度加以规定。[8]不仅立法机关积极探索互联网时代的民意特点,行政机关更是出台了专门的舆情回应制度。2016年8月21日,国务院办公厅发布了《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》,要求各级政府及其部门对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情要快速反应、及时发声,最迟应在24小时内举行新闻发布会,对其他政务舆情应在48小时内予以回应,并根据工作进展情况持续发布权威信息。[9]
  上述政策调整从侧面折射出了互联网时代公众参与国家治理的新特点。就立法决策领域而言,伴随官方舆论场和民间舆论场这“两个舆论场”的力量角逐和博弈,逐渐发展出了公众参与的两个场域。一个是以《立法法》为代表性制度依据,以听证、座谈、征求意见、立法调研等多种参与形式为表征的制度化参与渠道。另一个则是以公共事件为诱因,以无序化、不确定性、动态性为表征的网络集群行为所代表的非制度化参与渠道。以网络集群行为(如网民集体关注、转发、网民集体呼吁、网络辩论等)为代表的新型参与形式在我国社会转型过程中所造成的影响是颇具复杂性的。一方面,移动互联技术扩展了公民的知情权、表达权和参与权,大量原子化个体通过网络平台重新找到了自己在网络社会中的归属。这种“互联网+”的再组织化成为社会变革的驱动器。[10]采取网络集群的方式可以表达创议、制造舆论压力,当决策层面将这种“自下而上”的压力视为一种正确的方向时,通过网络发起的立法创议就有可能被接受,并成为导致政策转变和政治变革的力量。因此,从这一角度视之,网络时代为公民提供的新型参与渠道是具有积极作用的。在网络上发端的辩论不仅可以开启“政策之窗”来推动制度变革,还可为这些变革提供强烈的社会支持。[11]
  但互联网技术的“赋权”过程是对国家和社会相互改造的过程。当城乡差距依然明显、贫富差距依然悬殊、阶层认同危机依然严峻时,社会中出现的结构性矛盾会在互联网上被加倍放大。[12]在网络治理技术滞后、立法决策能力不足的情形下,网络集群现象的频繁出现并不利于法律秩序的良好生长。其自身显现的诸多特点决定了其与立法主体间的互动常呈现为一种应急型、压力型模式。[13]这种互动关系破坏了立法的民主性和科学性,最终会对立法产品施加负面影响。网络集群行为推动下应急形成的立法其立法程序常由于压力性渗透流于形式,这破坏了立法的审慎、科学和理性。
  因此,面对新时期的网络参与形式,要形成科学合理的治理思路和应对策略,就必须从公众参与和立法决策制定的视角出发系统认知网络集群行为的形成机制和发展规律,深入剖析这一新型参与现象的特点并结合我国立法现状加以反思。2016年3月引起大规模网络集群行为的山东问题疫苗事件不仅在社会和公共政策领域的影响力巨大,清晰地展现了互联网时代“两个舆论场”的博弈和互动,而且生动呈现了移动互联时代由网络集群行为带来的对立法决策的压力性影响。
  二 山东问题疫苗事件中网络集群行为的生成机理
  2016年3月18日,澎湃新闻的一则报道点燃了网络舆论,将山东非法经营疫苗案推入了公众视野。[14]自该报道通过微博发布时起,引发了以公众集体关注、参与、讨论等为表征的网络集群行为,并最终仅用时26天就催生了新的《疫苗流通和预防接种管理条例》。在该事件中,网民集中表达了对我国公共卫生监管制度的不满和焦虑,同时对信息公开和程序正义的期盼阈值亦“上升到史无前例的高度之上”。[15]相关数据显示,山东问题疫苗事件的影响力指数为85.4,远超过了亦曾引发热议的王林案、复旦投毒案、e租宝非法集资案以及郭美美等开设赌场案。[16]通过网民施压而仓促修改的《疫苗流通和预防接种管理条例》就像一个窗口,为本文由点及面地观察移动互联时代公众参与立法决策方式的转变提供了生动的素材。
  (一)触发期:精准及时的信息推送机制和原创化报道风格成为重要诱因
  网络集群行为是一种集体行动。其形成的先决条件在于网民对某一公共事件信息的获知。伴随着信息规模的日益膨胀,是否能够通过更为先进的信息技术架构和信息表现方式获取公众的关注成为新旧媒体竞争博弈的关键。观察山东问题疫苗事件可知,传统上依靠门户网站发布新闻然后被动等待用户读取的媒体运行方式已经逐渐背离移动互联时代媒体运行的发展趋势。一些在舆情检测机构看来已经报道并看似“安全”的信息完全可能因为不同的报道风格和信息传送方式而产生截然不同的传播效果,从而成为网络集群行为的重要诱因。
  2016年3月18日7时42分,澎湃新闻发布了题为《数亿元疫苗未冷藏流入18省:或影响人命,山东广发协查函》的微博(本文简称“滲湃报道”),[17]从而曝出案值5.7亿元的山东非法经营疫苗案。在发布数小时后,澎湃新闻虽然删除了该报道,但彼时该条微博转发量已近5万,在微信、新闻客户端、新闻门户网站中亦被广泛传播。由于山东非法经营疫苗案涉及公共卫生安全,且该案中问题疫苗流通范围甚广,因此具有重大的社会意义。但需要思考的问题是,山东非法经营疫苗案发生后本于2015年就被公安部、食品药品监督管理总局列为督办案件并入选2015年公安部打击食品药品犯罪十大典型案例,[18]但根据2015年人民网发布的互联网舆情分析报告可知,该案不仅未能排在该年舆论热度的前二十名,而且在国内各省区舆情压力指数前十名中,在主要案发地山东省也未能进入前三名。[19]在该案侦破后,2016年2月2日央广网发布了《济南查获大宗失效人用二类疫苗案涉国内24省市有疾控人员参与》的新闻。[20]但同样的事件在经不同媒介报道后却产生了截然不同的传播效果。
  依据传播理论,一个潜在的问题能否被公众关注一定程度上依赖于媒体对该问题采用的信息扩散方式、主题风格、叙事风格、修辞构造风格等多方面因素的共同作用。[21]就信息分发方式而言,央广网仍然采用传统PC新闻门户网站的信息分发方式,难以针对受众偏好进行内容的精准化设计和“零时差”推送,故在信息发布后受众辐射范围有限。与之相比,澎湃新闻客户端于2014年7月正式上线,下载量近三千万,日活跃用户过两百万。为与各新闻客户端争夺市场占有率,其在推送技术上不断探索,不仅在重点新闻推送上与其他客户端展开“争分夺秒”的竞争,而且对于推送维度、推送频次、推送时段、推送效果都不断进行探索和完善,以维护用户与平台之间的高度粘合。因此,虽同依托于传统媒体品牌,但信息传播技术的质化差异使得央广网和澎湃新闻客户端在受众辐射范围上产生了明显差距。
  除了信息推送技术不同外,山东问题疫苗事件报道中还呈现出新旧媒体运营思维的差距。这尤其体现在报道风格上。虽然山东问题疫苗事件本身具有重大的社会意义,但若对新闻事件具体要素处理宽泛,语言描述方式和表达风格缺乏亲民性、可读性,也仍然难以引发公众关注。央广网的报道就仍采取传统新闻报道思维,篇幅短小、内容原则性强,缺乏事实细节和深度分析,总体报道风格偏于保守。而与央广网的报道不同,澎湃报道在修辞构造和叙事构造都突破了传统纸媒报道的风格,更加亲民、可读、具有深度,从而引起了受众广泛关注。
  首先,在修辞构造上,该篇报道在题目上加入了引人关注的五个字“或影响人命”从而指明了这一案件的严重性。在报道开篇,第一句话即为庞某卫胆子很大。因非法经营疫苗被判刑后,还在缓刑期间的她就制造了一起案值更大、范围更广的疫苗非法经营案。”[22]这一信息直指监管机构的失职问题——为何已因非法经营疫苗被判刑后的庞某仍可在缓刑期间继续从事疫苗经营?随后,在介绍完基本案情后,澎湃报道用黑色加粗字体引出了触发公众恐慌的重要信息之一——“经庞某卫之手售出的疫苗数量和流向信息,可能已无法精确统计和追溯”。[23]澎湃报道同时引用了北京大学医学部免疫学系副主任王月丹的评论——“这是在杀人”。[24]在移动互联时代网民碎片化的阅读习惯下,这些因素可以在极短时间内引起受众的关注并形塑受众认知。
  其次,在叙事构造上,澎湃报道首先叙述案情,然后引入专家评论以增加报道可信度和权威性,[25]在评论之后将2014年7月安徽省无为县5位村民在接种“假人用狂犬疫苗”后未能达到免疫效果致1位村民在一个月后因患狂犬病死亡的案例引入报道。在碎片化阅读习惯下,如果不是字斟句酌,读者很容易将山东非法经营疫苗案和安徽案件中农民死亡的后果直接联系起来,认为若接种了问题疫苗可能产生免疫失效而死亡的后果。但实际上两起案件的情况完全不同。安徽案件中村民的死亡是因接种了假人用狂犬病疫苗,且该案发生于2014年7月,案件的相关责任人已经处理完毕,可以说和山东非法经营疫苗案并无实质关联。但这种接续性的叙事结构从逻辑上传递给受众的信息是山东非法经营疫苗案中的疫苗存在致命性问题,一旦接种可能导致免疫失效并引发死亡。因而,澎湃报道虽随后被删除,但山东非法经营疫苗案已经进入公众视野并获得广泛关注,成为了一起公共事件。
  (二)形成期:微博扩散议题引发“围观”对主流媒体议程产生溢散效果
  在澎湃报道发布后,3月18日上午9时许,人民日报、央视新闻、头条新闻三家微博相继对该报道转发、推送,使得业已删除的澎湃报道仍持续引发关注。[26]当天下午和晚上,姚晨等明星也开始发声,使得事件传播呈几何级扩大。因此在山东问题疫苗事件中,微博成为了促发网络集群行为的“围观”平台,不仅便于议题相关信息的发散流动,而且有利于短期内形成聚集效应从而对主流媒体议程产生溢散效果。诺埃尔·纽曼等人的研究显示,在信息传播的过程中会出现“共鸣效果”(Consonance Effect),[27]即某些最先传播信息的媒体充当“意见领袖”,对其他媒体的内容具有一定的导向作用。就中国的媒体类型而言,当主流传媒议程偏离事件本身的客观议程时,受众会通过微博等社交媒体形成舆论,运用纠正和平衡机制反作用于主流媒体议程,产生“溢散效果”(Spillover Effect)。[28]在这一阶段,传统主流媒体的策略选择对网络集群行为能否最终形成具有重要影响,因为其对敏感事件的持续报道在舆论场上具有重要的“脱敏”效应,有助于进一步激发网民参与公共事件讨论的动力和活力。[29]
  就山东问题疫苗事件而言,在网络集群行为触发期,除央广网之外并没有其他主流媒体对该事件加以报道,公众议程此时亦未表现出对疫苗监管制度加以修改的政策需求。但在移动互联环境下,微博常可在公共事件中成为保持公众持续关注的重要“围观”平台。[30]其与微信不同,非闭环传播的特点使其有利于信息的发散流动,从而为传统媒体加入到山东问题疫苗事件的报道行列之中提供了机会。因此,通过澎湃报道在新媒体平台的诱发、微博平台的议题扩散,有关山东问题疫苗事件的媒介议题由触发期进入形成期引爆”了传统主流媒体的报道议程。一系列主流媒体对山东问题疫苗事件开始追踪和报道。从3月19日上午10点开始,“官方舆论场”便开始发布有关山东非法经营疫苗案的相关信息。例如,食药监总局对该案加以回应,表明了查清问题疫苗来源和流向的决心;[31]山东省食药监局也发布了《关于庞某等非法经营疫苗案有关线索的通告》,公布了济南市食药监局在协助公安机关侦破该案中掌握的信息。[32]此外,一些地区的疾控中心对本地区的疫苗情况也做出了说明。[33]但是主流媒体、官方公告未能摆脱官方信息公开时的一贯策略。这些公告或篇幅短小,或对公众急切关心的核心问题未能直接针对性地解答。因此,公众对权威部门及时公布疫苗具体流向、严惩涉事单位及个人的呼声强烈,超七成网友对权威部门的表态延时表示不满。[34]直到3月19日,腾讯新闻网才率先发布了新闻调查专题,向受众披露了涉案庞某的“进货”渠道、销售渠道,并一针见血地指出了政府在监管层面的漏洞,比较系统、直接地回答了主流媒体和官方消息未充分解释的部分问题。在该新闻调查的最后,腾讯新闻网做出了这样的调查:你还会带孩子去打疫苗吗?结果显示:25569人选择“会”,而46649人选择“不会”。由此可见,山东问题疫苗事件中线上的治理风险已经具有向线下转化的趋势。[35]3月20日,随着网络集群行为的逐渐形成,各地开始展开涉案问题疫苗的核查行动。[36]一些官方媒体开始从《疫苗流通和预防接种管理条例》以及《疫苗供应体系建设规划》入手,从制度层面检视疫苗流通环节的监管漏洞问题。[37]当晚,以央视为代表的传统主流媒体还对山东非法经营疫苗案进行了报道。3月21日,山东公布了非法经营疫苗案查封疫苗品种名单,同时多地展开了排查问题疫苗的活动,要求与嫌犯有交易的单位限期主动报告,主动约谈当地疫苗企业。
  虽然主流媒体的报道多存在回应焦点偏离、信息供给滞后、信息量供给不足等问题,但微博平台有利地推动了山东问题疫苗事件的议题扩散,成功地设定主流媒体的报道议程。而主流媒体的加入又发挥了“趋势设定”(Trend-setting)的功能,不仅成为其他媒体资讯与参考架构的来源,[38]而且可以持续推动议题关注热度,客观上促进了山东问题疫苗事件相关集群行为的滚动形成。从3月18日、22日的数据可知,传统媒体报道与新媒体报道之间呈现了较高的协同效应,出现了信息更新量的高点。[39]网民通过自发性大规模转发疫苗相关事件、发表网络评论的方式持续聚合对山东问题疫苗事件的治理意见以及疫苗生产、流通和监管环节频频提出质疑。3月22日,有关问题疫苗的网络自发关注和讨论达致最高点,网络集群行为正式形成。仅3月22日一天,与疫苗、山东疫苗、问题疫苗有关的百度搜索量就分别达到195000次、17285次、43557次。[40]
  (三)高涨期:微信成为“争议”平台通过聚合意见加强集体行动意向
  有关网络集群行为的最新研究表明,社交媒介通过技术实现了个人信息的即时发布,其将个人用户有关某一事件的评论、态度通过互动平台清晰地展现于关联用户之间。当突发事件发生时,每个人在社交平台上的呼吁虽仅为微小的努力,但这种互动的努力由于对他人清晰“可见”(visible)从而强化了集体行动的意愿。[41]在围绕山东问题疫苗事件的网络集群行为中,微博和微信平台由于各自的技术结构差异发挥着不同的作用。微博侧重于信息的发散流动,有利于议题的扩散,从而设置主流媒体的报道议程,客观上发挥协同推进网民关注的功能。这一阶段的网络集群行为表现为网民自发形成的高频搜索行为和大规模转发行为。而要真正形成集体一致的意见还需借助辐射范围广泛且信息传递便捷的“辩论”和“商谈”平台。由于具有“熟人社交、闭环传播”的特点,[42]微信平台虽然在信息源扩散方面作用有限,但在引发争论、聚合形成群体意见、探索政策诉求的深层参与行为上可发挥独特优势。当具有相似偏好和认同特质的微信用户不断在朋友圈中转发趋向一致的意见时,极易形成“群体极化”现象。[43]信息选择因此呈现推己及人之势,最终影响个体意见的形成,强化行动意向。因此,伴随着具有强关系网络特点的微信平台上对山东非法经营疫苗案进行的广泛讨论,网民群体对待山东非法经营疫苗案的核心认知和态度基本形成,网络集群行为步入高涨期。
  3月22日,一篇名为《疫苗之殇:你沉默,你就是帮凶》的文章凭借新媒体之便捷,在微信朋友圈、微博疯狂转发,创下百万阅读量,彻底引爆了公众的恐慌和愤怒情绪。该篇文章将财新记者郭现中2013年的旧文《疫苗之殇》中有关疫苗问题报道的部分文字

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