查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《行政法学研究》
论地方立法权的范围
【副标题】 地方分权理论与比较分析的双重视角
【英文标题】 On the Scope of Local Legislative Power——From the Perspectives of Decentralization Theory and Comparison
【作者】 冯洋
【作者单位】 华东政法大学政府法制研究院{助理研究员}荷兰鹿特丹伊拉斯姆斯大学{法学博士}
【分类】 立法学
【中文关键词】 立法;地方分权;范围;立法法;设区的市
【英文关键词】 Legislation; Decentralization; Scope; Law on Legislation; Cities Divided into Districts
【文章编码】 1005-0078(2017)2-132-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 132
【摘要】 根据地方分权理论,分权体制具有满足不同地方人民的偏好、促进地方政府的竞争、鼓励制度创新等优点。在联邦制国家,地方立法权一般由地方专属立法权、中央与地方共享立法权和剩余立法权组成。以《立法法》的颁布和修改为分水岭,中国地方立法权经历了急剧下放、适度上收和再次适度上收的过程。与联邦制国家相比,中国调整中央与地方立法权限的方式具有更大的灵活性,有助于实现国家的现代化转型。《立法法》修改后,地方人大及其常委会应该以更加积极的态度推进地方立法的创新和发展,为未来继续探索地方立法权范围的制度边界打下基础。
【英文摘要】 According to the decentralization theory, a decentralized government has merits such as satisfying local citizens with different preferences, promoting competition among local governments and encouraging policy innovation. In federal countries, the local legislative powers are generally composed of local exclusive legislative power, concurrent legislative power and residual legislative power. Consistent with the promulgation of the Law on Legislation in 2000 and its revision in 2015, China’s local legislative powers have experienced two times moderate re-centralization. Compared with federal countries, Chinese model of adjusting central-local legislative powers has greater flexibility, which is conducive for the transition of modernization. After the revision of the Law on Legislation, the local people’s congresses should give full play to the local legislative initiatives in order to laying the institutional foundation for exploring their legislative scope in the future.
【全文】法宝引证码CLI.A.1222435    
  
  自1979年第五届全国人大第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将立法权授予省级人大以来,地方立法已经经过了近40年的发展。作为地方立法体制的重要组成部分,地方立法权的范围在这一时期处于不断的演变之中。最新的改革是2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议通过的《关于修改〈立法法〉的决定》。修改后的《立法法》对地方立法体制进行了调整,其中的一项重要改革是将有限的立法权授予了设区的市。本文拟从地方分权理论和比较分析的双重视角出发,探讨地方分权的价值和联邦制国家地方立法权分配的实践,对改革开放以来我国地方立法权范围的演变进行梳理和评价;在此基础之上,对未来我国地方立法权范围的演变和地方立法权的行使提出初步的建议。
  一、地方分权的价值和制约因素
  (一)地方分权的价值
  为什么要实行地方分权?换言之,权力下放给地方究竟有什么样的价值?这一问题最早由经济学家于20世纪50年代提出,在经济学界有较为充分的讨论,后来扩展到政治学和法学。[1]在经济学的语境里,地方分权指的是权力由中央政府向地方政府转移,其目的在于通过对权力合理的纵向配置,提高公共部门履行职责的质量和效率,从而最大限度地促进社会福利的增长(maximizing social welfare)。[2]学术界对于地方分权的探讨主要集中在财政分权。这里的财政分权要从广义上进行理解,其所关注的不仅仅是狭义的预算和支出等职权,而是囊括了政府所承担的广泛的公共职权。
  根据传统的地方分权理论,地方分权有如下的三种价值。
  首先,一个分权的体制使得地方政府能够因地制宜地提供公共服务,更好地满足地方需求,从而实现整个社会福利的最大化。这里,一个基本的假设是不同地方的人民有着不同的偏好,因此各个地方对于公共产品的需求存在着差异。自由主义经济学家弗里德里希﹒哈耶克(Friedrich Hayek)认为,相比于集权体制下整齐划一的公共产品的供给,分权的体制可以使地方政府因地制宜地调整公共产品的供给,从而更好地满足地方人民的需求。[3]当然,理论上也存在这样一种情形:上述差异化的地方公共产品,也可以由一个全能的中央政府提供。
  然而这个理论设想是不可能实现的。原因在于:
  (1)中央政府很难收集到足够的信息从而为存在差异的地方做出不同的安排,对于一个幅员辽阔的大国的中央政府,尤其如此。对于信息的收集而言,地方政府处于优势的地位——其在地理上更加接近当地人民,总是能收集到中央政府无法收集到的信息,从而做出及时合理的决策。
  (2)在实践中总是存在着各种各样的政治和法律上的限制,使得中央政府很难为某些地方做出不同于其他地方的安排。例如将立法权均衡地分配给地方是世界多数国家的普遍做法,这意味着,其中某一地方不能够享有超过其他地方的立法权。[4]
  其次,地方分权有助于促使地方之间展开竞争。在分权的体制下,出于增加财政收入的考虑,地方政府会争相提高公共服务的质量,期望能因此而吸引更多的人才和投资。这样的竞争不仅有助于提高地方公共服务的质量,而且有助于遏制地方公共部门的膨胀,减少公共开支,从而实现社会福利的增加。[5]地方分权使得市场经济的竞争机制被纳入到地方政府政策选择和制定的过程中。[6]地方政府之间竞争局面的出现有赖于地方分权的实施,而竞争的充分程度,则取决于权力下放的范围和程度。当地居民是地方公共服务的消费者,从他们的角度来看,地方政府之间的竞争能够使居民选择最能满足他们偏好的地方定居,从而实现社会福利的最大化。这一理论被形象地称为“用脚投票”,它最早由经济学家查尔斯·丁波(Charles Tiebout)于1956年提出。[7]丁波认为,“用脚投票”的实现需要三个基本条件:
  (1)作为公共服务消费者的地方居民享有充分的迁徙自由;
  (2)地方居民对于各个地方公共服务的异同有清晰的认知;
  (3)存在着相当数量的地方供居民选择——可供选择的地方越多,这些地方公共服务的差异性越大,居民找到满足自己偏好的地方的可能性就越大。[8]
  最后,地方分权有助于地方开展制度创新的实验,为其他地方和中央政府提供制度经验。地方分权的制度实验功能最早由时任美国最高法院大法官的路易斯·布兰迪斯(Louis Brandeis)于1932年提出。在新州制冰公司诉利布曼案(New State Ice Co.V.Liebmann)中,他写道:“联邦制度的一个令人振奋的优点在于它允许具有先进理念的某个州开展新奇的社会和经济实验,而这样的实验并不会给这个国家的其他部分带来不利影响”。[9]分权体制下的制度实验主要有以下的功能:
  首先,中央政府可以利用地方进行制度创新的实验,探查某个制度是否可行;同时也可以探查某一职权究竟归属于哪一层级的政府最为恰当。
  其次,一项被证明的成功的制度可以扩散到其他地方,并最终被中央政府所借鉴和移植。[10]
  (二)分权范围的制约因素
  通过以上的叙述可以看出,地方分权有助于促进整个社会福祉的增加,那么是不是中央政府所有的权力都适宜下放给地方呢?答案显然是否定的。因为如果所有的权力都可以由地方政府行使的话,中央政府的存在就没有必要了,这显然与当今各国的普遍实践相违背。因此,地方分权理论的终极目标并不是要将所有的权力都下放给地方政府,而是探寻地方政府权力的范围。我们可以看到,在分权的图谱上存在着两个端点:在图谱的一端是完全的中央集权的体制,即在地方政府缺位的情况下,一个中央政府承担了所有的公共职能;而图谱的另一端则是完全的地方分权,即一个无政府的状态。在实践中,几乎所有政府的分权程度总是处于这两个端点之间。理论上,地方分权的范围受到下列三个基本因素的制约:
  第一,某些公共服务具有外溢至全社会的效应,如果某一地方提供了该服务,将惠及到整个国家的所有居民,并且每一个居民对此项服务的消费并不会减损其他居民对此项服务的消费,那么这一事项由中央政府进行管理更为适当。原因在于,地方政府总是致力于追求本地福利最大化,如果某一地方率先提供此类公共服务,该服务覆盖整个社会,其他地方政府会毫不犹豫地选择‘搭便车’,不再考虑此类公共服务的提供。人口较少的地方更加热衷于搭便车,原因在于这些地方受益的比例较小(按人口比例计),它们更加希望人口较多的地方承担提供此类公共服务的责任,最终的结果是各个地方均不情愿提供此类公共服务。最为典型的此类事项就是国防。假设某国的国防事务由地方政府负责,该国需要一套保护范围能够覆盖全境的导弹防御系统,可以料想的是它的各个地方政府都将不情愿率先提供这一国防服务。因此相比地方政府,此类公共服务由中央政府提供更为适宜。
  第二,有些事项由中央政府进行管理更为适宜,目的是为了防止出现恶性竞争,导致全局利益受损的现象。最为典型的此类事项包括货币政策和贫困救助。如果地方政府拥有发行货币权力,它们就有超量发行货币以补贴本地区公共支出的冲动。仅仅靠印刷纸币(而不是向本地居民征税)就能够充实本地财政,从而达到从其他地区购买产品和服务的目的,何乐而不为呢?然而这样做造成的结果将是全国性的通货膨胀。因此,为了保持宏观经济的稳定,一定程度的财政管理领域的中央集权是必需的。同理,贫困救助这一事项也不宜完全由地方来管理。原因在于如果地方政府实行激进的扶贫政策,将增加当地的财政负担,导致富裕居民外流(出于避税的目的)和贫困人口的迁入,最终将出现地方财政状况恶化、福利供给削减的结果。因此,地方政府总是倾向于争相降低贫困救助的标准,以减轻财政负担,降低税率,从而达到吸引更多富裕人口流入的目的,而这将导致整个社会贫困救助事业受挫。[11]
  第三,地方分权的功能的实现是有条件的。地方分权是否能够实现其目标,或者说在多大程度上实现,受到当地政治和社会因素的影响。如上节所述,丁波的‘用脚投票’理论是否能够在实践中发挥作用,取决于三个条件,其中前两个条件尤为关键:充分的迁徙自由和对地方差异的清晰知晓。然而在许多国家和地区,这两个条件往往是不具备的,从而影响了地方分权的价值的实现。以迁徙自由为例,在许多国家,迁徙自由受到了法律或者自然条件的限制。而在许多农村地区,当地的社会规则往往将人们分为“外来人”和“本地人”,使得前者很难融入当地,也就很难享有本地人所提供和所享有的公共服务。[12]
  综上,地方分权的程度究竟如何,并没有一个放之四海而皆准的标准。对这一问题的解答,要结合一个国家当前的社会经济发展现状进行具体的分析。而上述三个基本的限制性因素,则有助于我们厘清地方分权的范围。
  二、地方分权范围的比较分析
  (一)对联邦制国家地方分权的观察
  世界上绝大多数国家,无论是联邦制国家还是单一制国家,都存在着中央和地方的二元划分,面临着两者之间权力划分的问题,而立法权的分配是其中最为重要的内容。在这个问题上,联邦制国家积累了丰富的经验。实际上,分权的程度并不是判断联邦制国家和单一制国家的根本标准。单一制国家的地方政府可能享有比联邦制国家的地方政府更加广泛的立法权。这两种政体的根本差异是形式上的:在联邦制国家里,地方(州、省和邦)的权力范围由宪法所保障,不以联邦政府的单方意志而更改;而在单一制国家中,中央政府可以单方面修改宪法,进而扩大或者缩小地方的立法权。[13]因此,从功能的角度上看,联邦制国家和单一制国家在地方立法分权问题上是可以比较和借鉴的。
  通过对当今14个主要联邦国家中央和地方权力分配情况的观察,可以得出三个基本结论。[14]
  1.各国在中央和地方立法权的分配及其分配方式上存在着很大的差异。以美国和印度为例。美国宪法仅列举了18项属于美国国会的立法权,规定这些事项中的大部分属于联邦和州的立法机关共享的权力,而剩下的少数事项则是美国国会专属立法权的范围;此外,美国宪法还规定其他的未明确列举的剩余的权力由各州保留。[15]与美国宪法不同,印度宪法分别详细地列举了联邦国会的专属立法权(100项)、联邦国会和省议会的共享立法权(52项)和省议会的专属立法权(66项);此外,印度宪法还将剩余权力授予联邦,而不是省。[16]各国权力分配的差异是多种因素影响的结果,如地理位置、历史传统、经济社会发展状况、安全因素、语言文化、人口分布以及国际局势等。[17]总的来看,一个国家内部的同质性越高,那么分配给中央政府的立法权越广泛,地方的立法权越小;同理,一个国家的内部差异性越大,那么分配给中央政府的立法权越小,地方的立法权越广泛。[18]
  2.共享立法权的价值逐渐凸显。在学者们的讨论中,一个经典的联邦制国家应该是这样一幅图景:各级政府独立地在各自的权限范围内行使立法权,互不相扰。[19]然而实践表明,经典的联邦国家模式并不存在,各级政府在立法事项上的重叠几乎是不可避免的,因此,无论在宪法规范层面还是在实际立法权运行中,共享立法权极为普遍。对于很多立法事项而言,焦点问题并不在于这些事项的立法权应该归属中央还是地方,而是中央和地方如何协调,以一种适宜的方式共同对它们进行立法。[20]
  3.宪法或者法律层面的规定往往只是纵向权力分配的起点,中央与地方事实上的权力关系总是处于不断演变之中。导致中央与地方权力关系发生变化的主要影响因素有两个。一是不断涌现的新社会经济现象导致中央与地方权力关系的再调整;二是法定的专属权力和共享权力在实践中的具体使用。以美国和加拿大为例。美国于1787年建立了一个相对分权的联邦体制。在两百多年的漫长岁月里,随着国内经济社会的一体化和政治领域的整合,美国中央集权的趋势越来越明显。有美国学者观察到:“自罗斯福新政以来,在许多关键性的事项上,美国各州越来越依赖于联邦政府的三个分支(即立法、行政和司法)所作出的决定,权力就逐渐地流向华盛顿”。[21]自1965年以来,美国国会在联邦和州共享立法权领域率先制定了大量法律,称为先占式立法(preemption legislation),联邦层面的法律率先出台后,各州议会不得不以这些联邦法律为标准来制定本州的法律,这使得立法权逐渐集中于联邦政府手中。[22]与美国制度的演变正好相反,加拿大于1867年建立起了一个相对集权的联邦体制。然而由于加拿大各省有着相对独立的经济利益,它们之间的经济联系较弱。在随后的一百多年的时间里,特别是20世纪50年代以来,利用宪法赋予的专属权力,特别是土地和自然资源开发方面的权力,加拿大的省级政府在本地区经济社会发展中的作用日益凸显,在与联邦政府的权力博弈中逐渐占据了主动地位。[23]最为显著的例子是,虽然根据加拿大宪法,联邦政府有权否决省级立法的权力,然而在实践中这一权力几乎没有被行使过。[24]
  (二)比较法视野下地方立法权的范围
  从各国实践来看,地方立法权的范围主要有三个来源。
  1.地方专属立法事项。在一些联邦国家,宪法明确规定某些事项的立法权专属于地方。这些国家包括瑞士、加拿大、印度、比利时、马来西亚、南非等。印度、南非、巴西、委内瑞拉等国的宪法甚至列举了州(省或者邦)之下的地方政府的专属立法事项。这些国家普遍将有关社会福利(如基本教育、医疗、社会保障和劳动力等)、法律法规的执行和地方行政等事项的立法权授予地方。其中一些国家也将农业、自然资源、高等教育、环境、刑法、民法、司法和警察等事项的立法权也授予地方。如高等教育和环境治理分别属于加拿大和比利时的地方专属权力范围。大多数联邦国家的宪法并没有将地方的专属立法权进行列举,而是将其笼统地归类到剩余权力(由地方行使)中。
  2.中央和地方共享立法事项。部分联邦国家将广泛的立法事项设定为中央和地方共享,这些国家包括美国、澳大利亚、墨西哥、德国、印度、马来西亚、巴西、委内瑞拉等国。以德国为例,联邦德国基本法第74条所列举的联邦政府和州政府的共享立法权事项多达28项,其中重要的事项包括民法和刑法、法院组织及程序、外国人居留、公共福利、经济和劳动立法、教育和科学研究的促进、遏制经济权力滥用、土地和水资源管理、区域规划等。与这些国家不同,加拿大宪法所列举的中央与地方共享的权力非常有限,仅限于农业、移民、老年退休福利、不可再生的自然资源的出口、林业产品和电力。立法权的共享有其优点,它使得地方政府就某个领域的立法先行先试,待条件成熟后,中央再进行立法。此外,权力的共享使得中央可以制定全国通行的标准,同时允许地方细化相关的标准。共享权力的另外一个优点在于这样的权力分配方式能更好地经受住社会变迁的考验。如果广泛的事项总是归属到中央或者地方的专属立法权的范畴,那么随着时间的推移,这样僵硬的划分很可能变得不合时宜,而共享权力则能很好地解决这一问题。
  共享立法权的设置必须要解决的一个问题是:当中央和地方对于某一事项的立法存在冲突的时候,应该适用哪一层级的立法?
  从各国的实践来看,一般都认为中央的立法优于地方立法。加拿大则是一个例外——加拿大宪法规定当联邦法律和省的法律在养老福利问题上发生冲突时,后者优先适用。这样规定的目的在于允许加拿大的魁北克省保留自己独特的养老金制度。[25]
  关于剩余立法事项。在大多数联邦国家,剩余立法权归属于地方,这些国家包括美国、瑞士、澳大利亚、德国、马来西亚、阿根廷、墨西哥、尼日利亚等。而在加拿大和印度,剩余立法权则归属于中央政府。剩余立法权与上述两类立法权(专属立法权和共享立法权)存在着此消彼长的关系。一些联邦国家宪法规定了广泛的中央和地方的专属立法权和共享立法权,那么剩余立法权的范围就相对较小。这些国家包括加拿大、印度、马来西亚、南非等。另一些国家只规定了中央的专属立法权和共享立法权,而笼统地将地方立法权归属于剩余立法权中。在这些国家中,剩余立法权的范围就相对较大。这些国家包括美国、澳大利亚、墨西哥、德国、巴西等。
  三、我国地方立法权范围的演变和评价
  (一)中国地方立法权范围演变的三个阶段
  改革开放时期,地方立法的范围经历了较为频繁的变化。以《立法法》的颁布和修改为分水岭,地方立法权范围的演变可以分为三个阶段。
  1.第一阶段(1979-2000年)。在这一阶段广泛的立法权被下放给地方。随着《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(组织法)和《宪法》的颁布,省级人大和政府分别获得了制定地方性法规和地方政府规章的权力。此外随着《组织法》在1986年的修改,经国务院批准的较大的市也获得了立法权。这一时期,地方立法权的范围极为广泛。其广泛性体现在三个方面。
  首先,《宪法》并没有列举地方立法权的范围,而仅有原则性的规定。《宪法》100条规定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。根据这一“不抵触”原则,省、自治区和直辖市的人民代表大会可以就尚未被中央立法规范的事项制定地方性法规;同时也可以针对已有的国家法律或者行政法规,制定补充性的或者执行性的地方性法规,只要不与中央立法的精神和条文相抵触即可。可见,《宪法》100条赋予了地方极为广泛的立法权,这一类立法权本质上是一种中央和地方共享的立法权。此外,从实践中看,这一时期中央立法处于起步阶段,中央立法的数量极为有限,这意味着地方立法的实际空间是相当大的。
  其次,这一时期《宪法》对于中央专属立法的规定非常简略,地方立法的禁区很小。《宪法》62条第3款规定:制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的权力属于全国人大。对于基本法律的范围,《

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1222435      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多