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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国政府信息公开的问题、对策与前瞻
【英文标题】 Problems, Countermeasures and Prospects of the Government Information Publicity in China
【作者】 王敬波李帅
【作者单位】 中国政法大学法治政府研究院{院长、教授、博士生导师}中国政法大学法治政府研究院{博士研究生}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 政府信息公开;现状与问题;法律制度体系;发展方向
【英文关键词】 Government Information Publicity; Current Situation and Issues; Legal System; Development Tendency
【文章编码】 1005-0078(2017)2-077-17【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 77
【摘要】

我国信息公开工作在主动公开、依申请公开、公开的管理体制、公开渠道、公开的监督与救济方面分别存在诸多问题。完善信息公开工作需要进一步完善主动公开机制、规范并健全依申请公开机制、创新信息公开管理体制、推动信息公开渠道的多元化构建、创新信息公开救济方式。在《政府信息公开条例》修改中,要把握好政府信息的界定、信息公开申请人资格与滥用信息公开申请权、信息公开的例外事项、信息公开的决定、信息公开的收费等问题。此外,还应处理好信息公开制度与档案保管规则、个人信息保护的制度衔接。

【英文摘要】

There are many problems in government information publicity in China, in terms of active publicity, publicity upon application, management system of publicity, channels of publicity, supervision of publicity and remedy for publicity issue. In order to improve information publicity, the system of active publicity should be perfected and the system of publicity upon application should be improved with standard procedures. What’s more, the Innovation on management system of information publicity is supposed to be achieved and there should be diversified channels of publicity and new effective remedies for publicity issue. In the process of revising Regulations on the Disclosure of Government Information, lawmakers should pay attention to these issues: the definition of government information, qualifications of applicant, the abuse of the right for applying for information publicity, the exceptions of information publicity, the deciding of publicity, the charging of publicity. Besides, it is necessary to combine the system of information publicity with the rules of archive keeping and the system of personal information protecting.

【全文】法宝引证码CLI.A.1222431    
  一、我国政府信息公开工作中存在的问题
  近年来,中国社会科学院法学研究所、中国政法大学法治政府研究院等机构均针对各级各地行政机关的政府信息公开工作开展第三方评估,并就评估所得结果发布相应报告。透过这些报告,可以看到近年来各级政府信息公开取得了一系列突出成效,但在公开质量、答复的规范化程度、解读与回应水平等方面还需要进一步改善与提升。
  (一)主动公开
  《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施八年来,各级政府及其职能部门对《条例》第二章规定的主动公开事项已取得基本认知,对于公开范围的把握能力也在实践中强化,政府信息的主动公开程度不断向纵深拓展。但在政府信息主动公开中存在的以下三方面问题,仍然成为掣肘信息公开制度全面推进的现实障碍,客观上不利于“阳光政府”的构建。
  首先,个别事项范围内信息主动公开力度不足。环境保护、食品药品安全日益成为社会各界重点关注的问题,公众对于相关领域的信息公开需求呈现上涨趋势,但地方政府在信息主动公开方面存在的短板却与此形成鲜明矛盾,从而诱发因信息不对称所导致的公民利益受损,严重者甚至引发社会群体性事件。
  其次,政府信息公开不主动、不全面,直接影响社会治理效果,并使公众对政府工作的满意程度大打折扣。从目前的测评情况来看,绝大多数城市并未完全建立起常规化、长效性的政府信息主动公开机制,相关部门公开的信息碎片化严重,导致公民、组织从中获取有效资讯的难度较大。存在于诸多政府部门中的“动员型”主动公开远不能适应当下数据总量激增、信息交互渠道多元化的现状,不利于全社会公开透明风尚的形成。
  最后,政府数据开放程度较低,数据不能得到有效利用。在大数据、云计算和互联网技术高速发展的今天,政府对由其制作或保管的数据进行直接公开能够使公民、组织获取行政管理的一手资料,运用于生产、生活之中或者经加工而产生附加价值。但由于我国仍旧处于数据开放的起步阶段,与之配套的法律规范不完善,政府部门对数据开放应当达到的程度缺乏全面认知等现实问题,从而导致政府数据不能有效为社会所用,数据资源浪费严重,依托数据产生的权利受侵犯的情况也时有发生。
  (二)依申请公开
  如果说政府信息主动公开程度反映的是行政机关内发性的依法行政水平,那么依申请公开则更多体现的是当事人申请下的一种政民互动关系。与主动公开相同,《条例》也明确了依申请公开的主体、条件、方式及程序,为申请人维护自身知情权提供了制度保障,但不可否认,实践工作中仍然有阻碍其发展的因素存在。
  结合中国政法大学法治政府研究院开展的法治政府评估结果来看,依申请公开政府信息在当前面临的实际问题主要表现在两个方面。
  第一,政府部门对信息公开申请的答复不充分、不及时。
  《条例》第24条规定的答复期间为15个工作日,而对于需要延长公开期限的,经负责人同意可再延长(不超过15个工作日)。但当前依申请公开的实践中,常见多发情况如下:
  (1)申请信件已签收却未出具回执或通知,申请人难以对自己的申请处理进程进行查询;
  (2)申请信件被退回且没有进一步解释说明;
  (3)未在法定时间内作出答复。
  第二,对于不公开信息的决定,拒绝提供理由或提供的理由不合法、不规范。
  在2016年的法治政府测评中共有四个政府职能部门拒绝答复课题组提出的信息公开申请,具体情形如下:杭州市人力资源和社会保障局依据《关于进一步加强劳动保障数据安全管理的通知》,认为需要严格审查和经上级批准才能公开社保基金信息,因此要求以中国政法大学的名义致函而非以调研组名义提出申请;衡阳市人力资源和社会保障局仅以简单的保密为由拒绝答复;喀什地区人力资源和社会保障局告知社保基金收支和结余情况的公开必须由上级审批同意,一般不能公开;邵阳市人力资源和社会保障局以不属于公开职责权限范围和各种社会保险不统一经办为由拒绝公开。上述行政机关就不公开信息给出的答复实际上均不符合《条例》规定,给出的理由也并非法定而只是其内部工作规定;更有甚者仅仅为了部门利益不公开信息,利用申请人对法律的不了解而作出无依据之解释,大大违背了依申请公开制度的设置初衷。
  (三)公开的管理体制
  从世界各国的经验来看,信息公开管理体制以不同形式存在并且各具特色。有的将立法机关作为主管机构,[1]有的将行政主体及其工作人员作为主管机构,[2]也有国家将独立的委员会作为主管机构且这种方式逐渐成为今后的发展趋势。[3]
  依据《条例》规定,我国的信息公开管理体制主要包括三层内容:
  第一,行政机关内部必须有指定的工作机构负责本机关政府信息公开日常工作;
  第二,各级政府信息公开工作主管部门对政府信息公开负有推进、指导、协调、监督的职责;
  第三,各级政府负有组织领导职责。
  这种体制虽然关注并强调了行政权力的高效性,但却忽略了独立机构在政府信息公开中的作用,即未在政府部门之外设立独立于公开主体的主管机构和专门性的监督机构,从而使我国的信息公开未能形成常态化工作机制和内外部相结合的监督救济制度,不利于整个公开制度体系的发展与完善。
  以依申请公开信息领域为例,一方面,其管理体制项下缺乏集受理、协调、统筹等职权于一身的统一机构。信息公开申请的处理涵盖审查、决议、公开等环节,其中的审查阶段又包含形式审查和实质审查,整个流程较为复杂。加之申请人对信息保存情况不甚了解,易向错误机关提交申请,一旦该部门拒绝公开信息且不告知详细情况时可能导致申请无门的现象发生。因此,单一机构在这一过程中的力量就略显不足,而多个部门之间的沟通和协作又需要充分的统筹,所以统一的管理与协调机构亟待设立。另一方面,我国长期以来采取由上级行政机关、监察机关以及信息公开主管部门共同行使信息公开监督权的方式,虽然监督主体在数量上并不匮乏,但专业性和针对性却有所缺失。特别是当公开主体依法享有对申请的审查权时,更需要强化外部监督的力量,以减少部门化主义对信息公开工作的不良制约。
  (四)信息公开渠道
  结合《条例》第三章的规定,为方便公民、法人和其他组织申请政府信息公开,各级政府应当推进信息公开申请渠道的多元化,并确保公开申请渠道的畅通。我国主要采用的政府信息公开方式主要包括以下四种:哎哟不错哦
  (1)编制信息目录,公布年度报告;
  (2)发布信息公告,公开行政文件;
  (3)整理信息档案,送交公开场所;
  (4)借助电子平台,建立官方网站。
  虽然四种方式在实践中的使用频率已基本持平,但是借助信息化手段进行主动公开还远未达到预期效果。就我国当前通过网络平台公开信息的情况看,各地已相继开始在政府官网或者专门创办的信息网站上开设政府信息公开专栏,但实际操作中仍有诸多问题需要解决。
  首先,政府信息公开网站中信息的数量及质量有待提升。中国政法大学2016年法治政府评估结果显示,很多地方政府均已建立“政府法制网”或在政府官网中设立“信息公开”栏,然而进一步查看,却会发现其中的信息含量极其有限,公开的信息实用性不强,或者欠缺对于信息的合理分类,不能满足公众从中获取有效信息的需求。以“北京市政务数据资源网”为例,虽然其中包含了“旅游住宿”、“交通服务”、“医疗健康”等17个栏目,但每个栏目下所罗列的具体数据却非常有限。例如“交通服务”一栏中虽包括飞机出行、汽车出行、地铁出行以及执法监管四类,其中也开放了相应数据信息,但普通群众特别关心的道路交通拥堵数据等信息却并未开放。[4]
  其次,信息公开网站的咨询服务功能需进一步加强。虽然各地政府已开始重视网络平台在信息公开中的作用,但对于平台作用的定性过于狭隘却阻碍了“互联网+信息公开”的全面发展。例如,多数政府信息公开网站只有查询功能而未设置类似“我要咨询”、“百姓服务”等互动性服务栏目,客观上影响了政府信息公开的便民性。
  最后,网络技术投入的有限导致信息公开受阻。一些地方政府的信息公开网站设计之初便存在漏洞,因链接无效无法获取信息的现象并非偶然;或者网站在实际运营过程中缺乏管理和维护,致使公开的信息失去时效性。这些因素均造成公民获取信息的效率持续走低,信息公开宗旨的实现,受到多方面的负面影响。
  (五)信息公开的监督与救济
  在政府信息公开的监督方面,当前的问题主要表现在以下几个方面:
  第一,年度报告制度实施的规范化程度不足,制约监督效果的发挥。
  《条例》规定的年度报告制度是行政机关向社会展示自身公开工作情况并接受评议的重要方式之一。中国社会科学院法学研究所发布的《政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告(2016)》显示,被评估对象的政府信息公开年报在很大程度上存在不规范现象,具体表现为发布不及时、[5]发布后有变动、年报的可获取性不强、[6]内容不翔实等问题,客观上不利于社会公众通过此种方式对政府信息公开工作进行监督。[7]
  第二,政府内部审计报告和审计结果公示程度低。
  在中国政法大学进行的2016年法治政府评估中,观测点“是否公开主要审计报告和审计结果”项下有22个城市得0分,原因是项目组未检索到这些城市有关该内容的任何信息。就得分的城市而言,大部分对该项内容的公示情况也不完整,如北京市只能搜索到各区(如顺义区、东城区)2014年度审计工作报告和专门领域审计结果,但未检索到专门领域的审计报告。[8]第三,群众举报投诉和媒体监督的新兴渠道不够畅通。
  虽然绝大多数的城市为群众举报和媒体监督提供了多种渠道,但一些新兴渠道(如网络留言、电子邮件等)仍不够畅通,且部分城市的回复率较低。例如,有些城市在其政府官网上设有专门的媒体舆论监督栏目或市长信箱,但有的栏目点击无效或者链接错误,如“毕节市政府网站”的“信访接待”、“政务微博”等板块均无法打开。同时,虽然设置了网络监督平台,但是对网络监督的回复率与办结率并不高,比如通过查看曲靖市网上信访平台可知,各区县的信访办的办结率只有45%。[9]
  在政府信息公开的救济方面,我国现有的三种救济途径分别是:举报;行政复议;行政诉讼。这三种模式各有优劣,举报的方式操作简单,但有可能不能及时得到答复,公民一般不将其作为首选的救济途径。行政复议作为内部层级监督具有全面审查的优势,但是公民常无法打消“官官相护”的心理忧虑,而持有对复议机关不信任的态度。政府信息公开诉讼在实践中犹如“玻璃门”,许多信息公开案件被挡在诉讼门槛之外。
  二、政府信息公开实践问题的解决对策
  (一)进一步完善主动公开机制
  国务院办公厅《2015年政府信息公开工作要点》中要求各级政府紧紧围绕社会治理的中心工作以及公众关切的问题,推进重点领域信息公开,强化制度机制和平台建设,不断增强政府信息公开实效,使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展,促进法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。
  以此为依据并基于解决现存问题的出发点,建议从以下几方面逐步完善主动公开机制,全面保障公民知情权。
  首先,拓宽政府部门主动公开信息的事项范围,并特别关注民生相关领域,通过个别公开、专项公开等手段强化信息公开力度。
  其次,提升信息公开主体主动公开信息的意识和水平,一方面全面树立“公开为原则,不公开为例外”的指导思想,扭转“动员型”主动公开的局面,另一方面通过制定政府信息公开长效机制,确保主动公开的持续、平稳推进。
  最后,依托数据开放技术的发展,全面打造政府数据开放平台,以信息化提升主动公开的实效,从而充分发挥政府信息及数据的作用和价值。
  (二)规范并健全依申请公开机制
  依申请公开信息在“透明政府”的构建中发挥着重要作用,而公民申请信息公开能否被批准也在很大程度上体现出行政机关对公众知情权和参与权的保障力度,是政府执行力的重要决定因子。
  在当前社会公众公开意识逐步增强的背景下,一方面应当规范依申请公开制度中的行政机关行为,明确信息公开的例外事项,强化行政机关的告知义务和说明理由义务,从而杜绝违法违规不公开;另一方面也要规范申请人的行为,通过为申请资格设置限定条件等措施在最大限度内降低不必要的行政成本,全面保障该项制度发挥实质作用。此外,还建议进一步规范依申请公开信息的程序,针对受理、审查、处理、答复等环节制定明确的程序性规范,以成文化的规定促进依申请公开制度的健康发展。
  从各国经验来看,在政府主管的同时辅之以外部机构监管,这一措施对于公民知情权的保障可谓双效并举。我国《条例》规定的主管机构仅仅是各级人民政府及其下设的信息公开主管部门,除此之外没有创设其他独立于政府之外的主管机构,在外部监管方面有所缺失。
  围绕制度的建设和完善,笔者提出如下建议:
  首先,立足于国情,选取一批有代表性的城市为试点,设立类似于信息委员会的独立机构主管辖区范围内信息公开工作,主要包含工作细则的制定和公开费用的征收等。在此过程中,政府及其现有的信息公开主管部门要逐渐转变工作重点,专司信息公开规章的制定、修改和完善。
  其次,对试点城市信息委员会的季度或年度工作进行调查评估,总结经验教训并调整工作方案,强化委员会的工作能力建设。
  最后,有层次地推进信息委员会制度在全国范围内实施,可以在借鉴西方国家信息委员会成员组成模式的基础上,确立有我国特色的信息委员会内部人事及管理机制,促进制度的全面、科学发展。
  (三)推动信息公开渠道的多元化构建
  对于主动公开的政府信息,需依据具体信息的时间性、权威性以及价值性等特性来考虑相应的公开方式。例如:对于行政机关职务范畴的信息公开和对于一般性的政府信息公开,可以选择政府网站、信息公开栏等方式;对于重要的法律规范性的政府信息公开,可以选择政府公报、政府网站、新闻发布会、电视等大众传媒的方式;对于上述的特定人群,则应采取传统的公开方式,及时公开政府信息。
  另外,结合当前大数据时代“互联网+”的社会背景,建议改进政府网站的咨询服务功能,加强政府网站的互动性,在政府网站中增加“我要咨询”、“百姓服务”等互动性服务栏目,增强政府网站的咨询服务功能,有效实现政府与民众在网上的互动与交流,将政府网站打造成为政务信息的公开平台、政府与民众的沟通平台。要保障政府网站中咨询服务功能的有效运行,简化民众申请注册的程序,增强咨询服务的搜索功能,及时回复民众提出的咨询问题。要合理设置咨询服务的栏目并归类相应的信息存储位置,进而方便民众咨询并获取相应信息。对网站信息资源进行合理分类,充分考虑信息资源的实用性、有效性和权威性,科学分类,打造精干、实用、便捷的信息资源网站,建立通俗易懂的分类体系,提供站内搜索和导航功能,以便帮助民众快速查找网站信息,使公众能便捷、高效地获取网站信息资讯,提高网站信息的易用度和利用率。
  (四)信息公开救济方式的新设计
  针对申请人不服信息公开决定的情况,我国立法规定了三种权利救济方式,但与很多国家相比,还是欠缺由独立第三方承担监督救济责任时的中立性及客观性。因此,建议从中央开始逐步建立信息公开的标准化监督救济机制,效仿其他国家探索设立信息委员会并赋予其监督救济职责,完善委员会承担相应责任的法律依据,同时明确委员会在信息公开的哪一阶段可以接收并处理申请人异议,最后需要规定作为监管机构的委员会与复议机关、人民法院之间的关系,在清晰权责的同时为申请人提供救济途径的选择依据。
  这种设计具有必要性和可行性,主要基于以下考虑:
  1.信息公开争议的专业性决定不宜过早进入司法程序。在对技术性较强的信息公开争议进行审查时,与法官相比,信息委员会委员更容易了解有关信息的真实情况,对于该信息是否可以公开以及是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,可以做出更为专业的判断。
  2.政府信息具有时效性,过时信息的价值将极大减损,因而政府信息公开及其救济都应当及时。与行政诉讼相比,信息委员会作为非诉程序具有期限短、程序简单等优势,更有利于相对人及时获得救济。
  三、《政府信息公开条例》修改的关键问题
  (一)政府信息的界定法小宝
  政府信息是信息和政府两个词语组成的复合词。信息在现代社会中所包括的范围非常广泛,并且与政治、经济、科技、文化等时代特征相联系而处于变动之中。[10]
  1.全面理解“信息”的含义。
  “信息”一词,在现代汉语词典中的基本定义是“音信”、“消息”,第二层含义为“用符号传送的报道”。[11]传统意义上,信息在属性和价值方面的单一特征较为明显,即某一特定信息涵盖的事项领域较窄,或者公开之后影响到的社会利益不具有复杂性。但随着社会的发展,信息所承载的人身价值、经济价值和国家安全价值逐步凸显,通过各种途径获取信息,并利用技术手段挖掘其所关联的重要价值,已成为新时期信息公开的主要内容。以此为基础,信息开始全面进入公共领域,其特征及属性也不断发生变化,即从单一向复合转变。
  2.对“公共信息”的正确认知。
  在内涵及外延均不断拓展的过程中,信息的公共化已成为明显趋势,这使得公共信息与信息的边界在一定程度上发生模糊,因此如何认定“公共信息”就成为政府信息公开工作中的关键环节。若立足于“政府无私事”的角度,则政府信息应当全部属于公共信息,从相关信息所反映的事实及关涉的利益来看,也基本可以得出此结论。需要关注的是,《条例》将从事教育、医疗卫生、水电暖、环保、交通等服务的企事业单位的信息公开规定为“参照条例执行”,从客观效果上来看,实际也默认了这些主体在工作中制作、获取的信息为公共信息。
  然而政府与企事业单位在性质上的差异以及《条例》中使用的“参照”二字,反映出公共企事业信息和政府信息之间既有相同点也有差别,即两者虽然都是公共信息,但公共性程度有所不同。从前述企事业单位从事的活动来看,其中既有履行社会管理职责的部分,又有维持日常工作及内部人事稳定性的部分。具体来说,前者包括企事业单位实施的提供公共服务、承担社会管理职能的事项,后者主要指内部财务事宜和企业利润分红等事项。这两类信息基于公共性的差异,在是否应当公开以及公开的范围和程度上也有所不同,因此类型化考量是判断公共信息的正确思路。
  3.界定“政府信息”的要素。[12]
  第一,主体要素。《条例》第2条和第37条提及政府信息的产生主体,并将其限定为“行政机关”以及“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”。也就是说,当前我国政府信息的公开主体主要是各级人民政府及其职能部门,以及法律法规授权的管理社会公共事务的组织。
  第二,职责要素。对政府部门的职责认知应从三个层面进行:
  首先,宏观上政府职责包括经济发展、市场监管、社会管理、公共服务;
  其次,中观上中央政府和地方政府职责依据《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确定;
  最后,微观上各级各类行政机关的“三定方案”是确定该机关具体职责的依据。[13]
  对法律法规授权组织的职责认知,应当重点把握其行为的出发点及目的,基于社会管理及社会服务之目的且对外部主体的法定权益产生影响的属于履行职责的行为,反之则属于内部事务,不能将此过程中产生的信息认定为政府信息。
  第三,来源要素。政府信息是法定主体在履行职责过程中制作或者获取的,因此其来源方式可分为两种:
  (1)依上位法授权制定法规、规章、规范性文件,或者依托具体工作制作诸如《国有资产征收补偿协议》、《交通事故责任认定书》等文件;
  (2)从其他行政机关、法律法规授权组织或公民个人处获取的社会管理基本信息(例如人口普查详细信息等),或者要求公民、法人及其他组织依法提交备案的房地产权属登记、企业经营纳税情况等信息。
  第四,载体要素。政府信息是以一定的形式记录、保存的信息,这里的“一定形式”可以是纸质文本、电子介质,也可以是能够为人类所感知并从中获取信息资源的其他形式。在当前信息技术高速发展的时期,云空间对大量信息的存储能力较其他方式而言

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