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【期刊名称】 《现代法学》
论中国经济特区立法的新格局
【副标题】 兼评《立法法》有关经济特区立法的规定
【英文标题】 On the New Legislative Pattern of China’s Special Economic Zones
【英文副标题】 with concurrent comments on the provisions of the legislation law of the P.R.C.on the legislation for special economic zones
【作者】 宋方青【作者单位】 厦门大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 经济特区立法;立法法;立法主体
【英文关键词】 legislation for the special economic zone,legislation law,new legislative pattern.
【文章编码】 1001—2397(2000)06—0126—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 6
【页码】 126
【摘要】 本文根据《立法法》有关经济特区立法的规定,围绕经济特区立法的几项主要制度,对《立法法》所确认的中国经济特区立法的新格局进行了分析和评论。
【英文摘要】 Based on the provisions of the legislation law on the legislation for the special economic zones,and cen—tered on some main legislative systems of special economic zones,some analyses and comments on the new legislative pat—tern of China’s special economic zones established by the legislation law are given in this article.
【全文】法宝引证码CLI.A.173301    
  
  中国经济特区立法是中国实行对外开放政策的产物。自20世纪80年代末以来,中国经济特区立法已走过了20多个春秋。中国经济特区立法在经济特区的经济与法制建设中发挥着重要的作用,当然也存在一些问题有待法律调整。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过并于7月1日起开始施行的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)以基本法的形式规定了中国经济特区立法的新体制,中国经济特区立法由此将形成新的格局——职权立法与授权立法两种不同性质立法的并存。在这种新的格局下,如何处理好职权立法与授权立法之间的关系,将是经济特区立法主体面临的新课题。《立法法》自颁布实施以来,人们议论纷纷,褒贬不一。本文将根据《立法法》有关经济特区立法的规定,围绕经济特区立法的几项主要制度,对《立法法》所确认的中国经济特区立法的新格局进行分析和评论。
  一、经济特区立法权的来源与立法主体
  在《立法法》实施之前,中国经济特区[1]除海南省人民代表大会及其常务委员会以外[2],深圳市、厦门市、汕头市和珠海市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府原本都没有立法权,其立法权均来源于全国人大及其常委会的特别授权。经济特区立法主要是授权立法。全国人民代表大会或常务委员会之所以授予经济特区授权立法权其主要目的是:第一,使经济特区需要调整的社会关系得到及时、有效的调整。经济特区是中国自实行对外开放政策以来,为发展对外贸易,特别是吸引外资、引进技术而实行某些特殊政策的地区。随着改革开放的深入开展,经济特区需要法律调整的社会关系愈来愈多,而全国人民代表大会由于其立法任务的繁重,无法满足经济特区日益增多的立法要求,因此只有将立法权授予经济特区,才能使经济特区需要调整的社会关系得到及时有效的调整。第二,为全国人民代表大会及其常务委员会的立法积累经验、准备条件。由于条件尚不成熟,全国人民代表大会及其常务委员会对有些事项还无法制定为法律,而经济特区行使授权立法权就这些事项先行立法在特区实施,可以为全国人民代表大会及其常务委员会制定更成熟、更稳定、适用于全国的法律积累经验、准备条件。第三,保证法律、法规的贯彻实施。为了保证法律和法规具有较大的稳定性、包容性和适应性,许多法律和法规往往只规定一般原则和主要条款,缺乏具体、明确的规定,对于经济特区这样的特殊地区,授权立法权的行使有利于保证法律和法规的贯彻实施。全国人民代表大会及其常务委员会出于上述目的而授予经济特区授权立法权,笔者认为这不仅是合理的,也是十分必要的。但是,按照授权立法理论,授权机关是将自身的立法权授予被授权机关的,被授权机关因此享有授权机关的部分立法权,所以授权机关与被授权机关应当有着密切的关系。这种密切关系,就中国来说,主要表现为它们之间必须具有直接的领导与被领导的关系,或具有直接的监督与被监督的关系。具体说来,这种授权关系主要表现为,在中央一级,全国人民代表大会及其常务委员会可以授予国务院授权立法权,在地方一级,全国人民代表大会及其常务委员会可以授予有关地方权力机关授权立法权,国务院可以授予有关地方行政机关授权立法权。全国人民代表大会及其常务委员会尽管是国家最高权力机关,但从权力体系的相互关系来说,其授予经济特区所在地的市的人民政府授权立法权是不妥的,因为它将导致权力体系的混乱。《立法法》65条规定:“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施。”依此规定,今后全国人民代表大会及其常务委员会仅授予经济特区所在地的省、市的人民政府授权立法权。笔者认为,这是《立法法》一大功绩,它至少在立法上理清了中国立法权力体系的关系,将避免权力交叉而引起立法的混乱现象。
  《立法法》在经济特区立法权来源方面还有一个值得注意的规定,是根据《立法法》65条的规定,今后经济特区授权立法主体的立法权仅来源于全国人民代表大会。而以往经济特区授权立法权除了来源于全国人民代表大会外,还有来源于全国人民代表大会常务委员会。《立法法》这一规定统一了经济特区授权立法权的来源,它将改变过去同为经济特区授权立法权但来源却不平衡的状态。
  在《立法法》实施之前,中国经济特区立法主体主要有海南省人民代表大会及其常务委员会,深圳市、厦门市、汕头市和珠海市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府。《立法法》对经济特区立法规定了新的体制,即在保留原有经济特区授权立法的基础上,又增加了职权立法。因此经济特区立法主体较之以往有了较大的变化。首先,经济特区立法主体范围扩大了。根据《立法法》63条第2款和第4款以及第73条的规定[3],今后经济特区立法的主体,除了原有的部分授权立法主体之外,又增加新的立法主体——职权立法主体,即经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府。职权立法主体与授权立法主体具有本质的不同,职权立法主体之所以成为立法主体是因为其立法权来源于宪法或法律的直接规定,而授权立法主体之所以成为立法主体则是因为其立法权源于国家最高权力机关的授权规定。其次,原有经济特区授权立法主体有部分的调整。根据《立法法》65条的规定,今后中国经济特区所在的市的人民政府不再是授权立法的主体,只是职权立法的主体。《立法法》对中国经济特区立法主体的上述新规定,笔者认为至少有两个方面的意义:首先,由于职权立法主体的增加,中国经济特区立法由过去单一的授权立法改为职权立法与授权立法的并存,授权立法主体和职权立法主体承担不同的立法任务,这不仅将缓解经济特区授权立法主体的繁重的立法任务,而且将改变过去职权立法与授权立法混同的现象,使经济特区的立法更加规范化。其次,由于取消了经济特区所在地的市的人民政府的授权立法权,一方面正如前面所言,这不仅从立法上理清中国权力体系的关系,而且还将避免权力交叉而引起的立法的混乱现象;另一方面将避免重复立法所造成的立法资源的浪费,减少立法成本。
  二、经济特区立法的权限范围
  由于两种不同性质立法的并存,今后中国经济特区立法的权限范围将发生较大的变化,经济特区立法主体将在两种不同的立法权限范围内进行立法。如何把握两种不同的立法权限范围,将是中国经济特区立法主体所面临的新课题。
  要解决这个问题,首先必须界定经济特区职权立法与授权立法的性质与地位。《立法法》63条和73条规定,经济特区所在的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,制定地方性法规;经济特区所在的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。据此规定,经济特区所在的市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府与其它一般地方立法主体一样可以制定地方性法规和规章,因此经济特区职权立法属于一般地方立法的性质,其立法权限范围也就同于一般地方立法。由于中国宪法和地方组织法对一般地方法的权限范围都只是作了一个限制性的规定,因此过去中国一般地方立法从法的规定来说,其立法权限范围不清楚。也正是因此,一般地方立法主体在立法实践中,对其立法的权限范围基本上是根据宪法和地方组织法关于一般地方权力机关和行政机关的职权范围来推定其立法的权限范围,确定其具体的立法事项。[4]由于主客观等诸种原因,一般地方立法主体在立法过程中越权立法也就成为一种较为普遍的现象。《立法法》64条规定:地立性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项;(三)除《立法法》8条规定的事项外,国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项。《立法法》的这一规定采取列举性的方式规定了包括经济特区职权立法在内的一般地立法的立法权限范围,这较之以往已有相当大的改进,包括经济特区职权立法在内的一般地方立法因之也有了较为明确的立法范围。但由于该列举事项是粗线条的,宪法和地方组织法对“地方性事务”并未作出具体规定,因此何为“地方事务”仍然不明。这一遗留问题,将继续影响一般地方立法。
  从中国经济特区授权立法的实践看,授权立法主体在授权范围内所行使的立法权原本都是属于全国人民代表大会或常务委员会的立法权,由于社会发展的需要,全国人民代表大会或常务委员会才将原本属于自己的立法权授予经济特区授权立法主体。因此,经济特区授权立法主体所享有的立法权从性质上说是归属于全国人民代表大会或常务委员会的。但是由于授权行为的发生,原本属于全国人民代表大会或常务委员会的立法权已转移为经济特区授权立法主体的立法权,在授权的有效期内,经济特区授权立法主体不是以全国人民代表大会或常务委员会的名义进行立法,而是以自己的名义进行立法。所以,经济特区授权立法的性质应定位为地方立法的性质,而非全国人民代表大会或常务委员会立法的性质。但作为地方立法,经济特区授权立法又是一种特殊的地方立法,它不同于一般地方立法。{1}就立法的权限范围来说,经济特区授权立法主体的立法权限大于一般地方立法。所谓大于一般地方立法,关键在于经济特区授权立法主体享有授权机关——全国人民代表大会或常务委员会所享有的部分立法权,可以在全国人民代表大会或常务委员会的立法权限范围内进行立法。作为一种地方立法,由于其上述的特殊性,笔者认为经济特区授权立法在《立法法》所规定的新体制下