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【期刊名称】 《上海对外经贸大学学报》
“WTO能解决汇率争端吗?
【英文标题】 Can WTO Resolve the Currency Issue?【作者】 范晓波
【作者单位】 中国政法大学【分类】 国际经济法
【中文关键词】 WTO;汇率争端;汇率补贴;汇率失调
【英文关键词】 WTO; currency dispute; subsidy; exchange-rate misalignment
【文章编码】 1008-7184(2012)06-0043-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 6
【页码】 43
【摘要】

本文围绕WTO对汇率问题是否有管辖权、是否有解决汇率争端的规则、WTO是否适合解决汇率争端等几个方面进行了分析,指出汇率问题宜磋商解决,在WTO成员方没有就影响贸易的汇率问题达成约束性纪律之前,现有规则难以解决这一争议。

【英文摘要】

This Paper focuses on Exchange-rate Misalignment and addresses the question of Whether the WTO has jurisdiction, whether there are rules to resolve the currency dispute, and whether the WTO is the appropriate forum to solve the problem, pointed out that it is hard for any member to challenge this issue in the dispute Settlement System of the World Trade Organization (WTO) before the WTO members have reached a binding discipline on currency issues.

【全文】法宝引证码CLI.A.1251781    
2011年4月巴西向WTO(世界贸易组织)提交了一份议案,希望WTO贸易、债务和金融工作组分析、讨论汇率和国际贸易的关系。[1]经新闻报道后,引起了广泛关注。[2]就像20世纪30年代的情况一样,针对“以邻为壑”贸易和汇率政策的抱怨,正在全球蔓延:欧元区成员国抱怨连连贬值的英镑;美国抱怨中国“操纵”人民币;赤字国家抱怨盈余国家供应过度;而盈余国家抱怨赤字国家保护主义。汇率问题是否可以入世,入世后其结果又将如何?WTO真的能解决汇率争端吗?本文欲对这些问题进行仔细分析。
  一、WTO对汇率问题有没有管辖权?
  从国内外已有的论述来看,人们通常基于GATT(General Agreement on Tariffs and Trade,关税与贸易总协定,以下简称GATT)第15条的规定认为WTO对汇率问题有管辖权。GATT第15条第4款规定:“各缔约方不得以外汇方面的行动,来妨碍本协定各项规定意图的实现,也不得以贸易方面的行动,妨碍国际货币基金协定各项规定的意图的实现。” GATT并没有解释什么是“外汇行动”,什么是“妨碍”。专家 组也从未通过案例解释过这两个词的含义。[3]
  理论上分析,汇率变动可通过引起国内和国际市场商品相对价格的变化来影响进出口和贸易收支。一国货币相对于其贸易伙伴国货币贬值,该国商品相对于其贸易伙伴国商品而言,变得相对便宜,于是该国出口增加,进口减少,从而该国贸易收支改善。
  前IMF(国际货币基金组织)总法律顾问Joseph Gold曾指出:“对于大多数国家而言,没有哪一个价格如同汇率那样对金融领域的资产价值、回报率与经济领域的生产、贸易、就业产生如此重大的影响。”[4]可见,汇率对贸易是会产生影响的。
  此外,根据DSU[5]第1.1条之规定,WTO争端解决机构有权管辖因“WTO涵盖协定”(covered agreements)所产生的争端。DSU第3.1条规定,“成员方确认根据GATT1947第22条和23条所确立的管理争端解决机制的原则”。而根据GATT1947第23条之规定,成员方认为基于下列原因其在本协定项下直接或间接获得的利益正在丧失或减损,或本协定任何目标的实现正在受到阻碍,(a)另一缔约方未能履行其在本协定项下的义务,或(b)另一缔约方实施任何措施,无论该措施是否与本协定的规定产生抵触,或(c)存在任何其他情况,则其可向WTO争端解决机构提起诉讼。显然,WTO争端解决机构的管辖权相当宽泛,特定争端只要是与WTO涵盖协议相关,且导致成员方的利益受到丧失或者损害,成员方即可向WTO寻求救济。
  二、WTO是否有解决汇率争端的规则?
  按照DSU第4条第4款的规定:所有磋商请求应以书面形式提交,并应说明提出请求的理由,包括确认所争论的措施,并指出起诉的法律依据。也就是说一成员方欲将争议提交DSB,必须指出另一成员方具体违反了现行WTO规则的哪个协议哪个条款。
  从美国近些年的汇率议案可以看出,其主要动向在于修改1930年关税法第7节,以明确表明按照美国反补贴法和反倾销税法,可以对外国货币汇率失调采取措施。那么我们不妨推测如果美国在WTO下起诉,其主要诉请依然会围绕反倾销和反补贴两方面展开:
  (一)提起反倾销之诉
  WTO《反倾销协定》第2.1条规定:如一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国供消费的同类产品的可比价格,即以低于正常价值的价格进入另一国的商业,则该产品被视为倾销。
  首先,从WTO《反倾销协定》来审视,该协定是以具体产品作为反倾销对象的,以此具体产品对应的国内产业来确定损害和因果关系。汇率即使低估,通过一案一案地确定因汇率低估导致商品倾销,相应地采取反倾销的救济措施,并不能达到美国试图以WTO的救济措施逼迫中国政府在汇率政策上就范的目的。
  其次,倾销的确定在于“出口价格低于出口国国内市场价格”。虽然汇率低估会导致出口商具有价格优势,但汇率低估并不当然得出“出口价格低于出口国国内市场价格”的结论。因为出口价格的制定是要考虑劳动力成本、资源禀赋、销售条件等多种因素的,汇率仅是一方面的考量因素。因此,人民币汇率低估并不必然导致商品倾销行为的产生。[6]
  最后,即便汇率低估是构成商品倾销的决定性因素,可是在我国,出口商品大多以美元计价,以美元计价的出口商品的价格低于国内以人民币表示的商品价格,说明美元应该升值,相应地人民币应该贬值,而不是相反。
  (二)提起反补贴之诉
  经济学上的补贴概念或说日常意义上的补贴概念并不等同于WTO调整的补贴概念。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》(下称SCM协定)的规定,受该协定纪律约束的补贴措施必须满足3个要素:(1)存在由政府或公共机构提供的财政资助;(2)授予了补贴接受者一项利益;(3)补贴具有专向性。下表1是美国学者对这三项要件的一些讨论。
  可见,人民币汇率低估是否构成WTO反补贴协定下的补贴仍是一个有争议的问题。事实上,结合WTO的实践,依然很难得出对美国有利的结论。
  1.财政资助问题
  在已有的WTO成案中,财政资助的提供包括了给予资金、以低于市场的利率提供贷款、提供税收优惠、开采自然资源的优惠条件和以极低的费率为出口产品提供运输。但就汇率而言,很难将汇率低估与财政预算支出或减少联系起来。
  根据中国外汇管理条例的规定,经常项目外汇收入和支出,可以按照国家有关规定保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构。银行结售汇制由银行柜台结售汇市场和银行间外汇市场两层市场体系组成,外汇管理机关对金融机构外汇业务实行综合头寸管理,对于超过或不足限额的部分,银行可通过银行间市场售出或补充。
  表1美国学者对SCM协定三项要件的有关讨论

┌────┬───────────┬────────┬─────────────┐
│评论人 │财政资助       │利益      │专向性          │
├────┼───────────┼────────┼─────────────┤
│David A.│是,中国政府向出口商提│是,中国政府的财│出口商的接收是以出口实绩为│
│ Hartqui│供把美元转换成人民币的│政资助对中国的出│条件的。只有出口商把货物出│
│st中国货│服务。        │口商授予利益。其│口到美国被支付以美元,才可│
│币联盟顾│           │等同于由市场决定│以把美元转换成低估的美元。│
│问   │           │的价值和中国政府│             │
│    │           │人为低估之间的价│             │
│    │           │值差      │             │
│    │           │异。      │             │
├────┼───────────┼────────┼─────────────┤
│James L.│不是,反补贴协定第1.1 │可能是。如果事实│不,即使人民币低估被认为是│
│ Bacchus│条是排除式、穷尽的、列│足以显示存在利益│补贴,即使假设存在鼓励出口│
│ Ira Sha│举式的条款。中国政府的│,并且中国的汇率│或出口创汇,这种补贴也不构│
│piro制造│汇率措施应该被视为一般│措施给了中国的制│成专向性。特别是,中国的汇│
│商联合协│性的管制工具,并不在第│造商一个市场。 │率措施在法律上并不以出口为│
│会的顾问│1.1条列举的财政资助的 │        │条件,也没有事实上以出口为│
│    │范围之内。这样,中国的│        │条件,因为中国政府对出口商│
│    │汇率措施并不是如赠款、│        │支付人民币并不与出口挂钩,│
│    │贷款和投股等资金的直接│        │相反,任何出口商或任何人持│
│    │转移,也不构成放弃的财│        │有美元都能而且必须卖给中国│
│    │政税收,也不涉及除一般│        │政府。出口商并没有单独享有│
│    │基础设施外的货物或服务│        │特殊待遇,最后,中国的汇率│
│    │的转移,也没有给接收者│        │措施并不是具体的国内补贴。│
│    │带来任何经济上有任何成│        │因为并没有具体的企业或产业│
│    │本或有价值的转移,不符│        │或区域在他们的国际贸易竞争│
│    │合GATT94第16条意义上的│        │中被赋予利益。      │
│    │任何形式的收入或价格支│        │             │
│    │持。         │        │             │
├────┼───────────┼────────┼─────────────┤
│Terence │是,补贴涉及经济性资源│是       │当给予补贴事实上与实际的或│
│P. Stewa│的转移而不仅是财政资助│        │预期的出口或出口实绩绑定时│
│rt斯图尔│,根据反补贴协议第1.1 │        │,存在事实上的补贴。与反补│
│特和斯图│条,汇率低估可以被看作│        │贴协议第3条的和脚注4的标准│
│尔特律师│是资金的直接转移或政府│        │相一致,中国的汇率制度赋予│
│事务所律│税收的放弃,存在一个政│        │了补贴,事实上,与出口绑定│
│师   │府的行为导致的财政资源│        │是因为没有出口就没有补贴。│
│    │的转移。       │        │并且,人民币低估的补贴也适│
│    │           │        │用于非出口商或国内企业,中│
│    │           │        │国用户(当美元来自中国的外 │
│    │           │        │国直接投资或国外的利润汇回│
│    │           │        │中国)并没有取消出口商的出 │
│    │           │        │口业绩要求。至少在两个案子│
│    │           │        │里(美国——高棉案和美国— │
│    │           │        │—外国销售企业的税后待遇案│
│    │           │        │),上诉机构承认了这种情形 │
│    │           │        │下补贴的给予,即当赠予与出│
│    │           │        │口挂钩时,除非当出口并没有│
│    │           │        │削弱事实上的补贴的出口实绩│
│    │           │        │性质。          │
├────┼───────────┼────────┼─────────────┤
│Gary Huf│极有可能不是。在以前的│极可能是。反补贴│可能。抗辩可能基于反补贴协│
│bauer彼 │案子里,财政资助表现为│协议要求给予了接│议第3条、脚注4提出,人民币│
│得森国际│赠款、低于市场利率的贷│受者以价值作为利│的支付事实上是与出口挂钩的│
│经济研究│款、免税的条款或以低费│益的存在。货币低│。但是,WTO的成员方和GATT │
│所研究员│率的运输、开发自然资源│估肯定提供了价值│的缔约方可能认定货币低估是│
│    │的优惠条件等,类似预算│给出口公司。但困│禁止性出口补贴而不仅仅是IM│
│    │内的支出或针对性的让步│难是评估货币是低│F的货币措施。       │
│    │不能轻易地与预算外的资│估的。     │             │
│    │金、低估货币的公共  │        │             │
│    │政策相联系。     │        │             │
└────┴───────────┴────────┴─────────────┘

  资料来源:节选自A Survey of Views Regarding Whether Exchange-Rate Misalignment Is a Countervailable, Prohibited Export Subsidy Under the Agreements of the World Trade Organization (WTO)[2011-04].http://faircurrency.org/presscenter/survey_of_views0407.pdf.
  人民币汇率中间价是即期银行间外汇交易市场和银行挂牌汇价的最重要参考指标。2005年7月21日,人民币汇率形成机制改革实施后,中国人民银行于每个工作日闭市后公布当日银行间外汇市场美元等交易货币对人民币汇率的收盘价,作为下一个工作日该货币对人民币交易的中间价格。自2006年1月4日起,人民银行授权中国外汇交易中心于每个工作日上午9时15分对外公布当日人民币对美元、欧元、日元和港币汇率中间价,作为当日银行间即期外汇市场(含OTC方式和撮合方式)以及银行柜台交易汇率的中间价。人民币对美元汇率中间价的形成方式是:中国外汇交易中心于每日银行间外汇市场开盘前向所有银行间外汇市场做市商询价,并将全部做市商报价作为人民币对美元汇率中间价的计算样本,去掉最高和最低报价后,将剩余做市商报价加权平均,得到当日人民币对美元汇率中间价,权重由中国外汇交易中心根据报价方在银行间外汇市场的交易量及报价情况等指标综合确定。
  银行间外汇市场是银行同业之间的外汇交易市场,实行会员管理,所有在中国有权合法经营外汇业务的商业银行和其他金融组织(包括其分支机构),经中国人民银行和外汇管理局的审查批准,都可以成为中国外汇交易中心的会员。进入中国的外汇,无论来自贸易顺差、外国直接投资,还是所谓的“热钱”,都是先与这些会员“结汇”,然后再由会员机构在中国外汇交易中心这个“银行间市场”上竞买竞卖各自持有的外汇头寸。
  中国人民银行也是这个市场上的会员,之所以购得了我国外汇储备中的绝大多数,是根据“价格优先、时间优先”的原则竞价交易所得。
  人民银行购汇的基金来源是投放基础货币,并非财政预算内资金。将不在财政预算支出之列的公共政策如汇率,类推作为财政预算中的补贴,从法律角度讲是没有根据的。从WTO相关判例来看,“财政资助”根据传统的衡量方法,等同于可查的财政预算支出或目标明确的财税减让,但在公共财政上从来没有过将汇率低估作为财政支出项目列支,也没有将汇率变化作为财政支出或收入的一种形式。SCM协定在规定财政资助的方式时,也没有提到货币币值低估或汇率低估。[7]
  上诉机构在韩国与美国关于随机存储器DRAMS征收反倾销税的纠纷案(WT/DS296)中指出,“SCM协议的主体和目的??反映了世贸组织成员之间,试图在补贴上施加更多纪律和试图在寻求更多反补贴措施应用上的微妙的平衡。”[8]考虑到这一点,上诉机构认为,作为财政资助定义的一种情形,第1.1(a)项(4):“该段解释(4)不能被广义地解释成为‘当政府只是用尽其一般管理权时,也被当作反补贴的对象’”。
  在美国、新西兰与加拿大关于影响牛奶进口和奶制品出口措施案中,上诉机构强调:补贴涉及经济资源从给予者到接受者之间的转移。[9]在美国诉加拿大软木案中,上诉机构也指出,SCM协议第1条定义的补贴强调了这样一种情形,某种经济价值从政府转移给了利益的接受者。[10]
  2.利益
  在巴西与加拿大关于影响民用飞机出口措施案(WT/DS70)中,上诉机构认为,市场为是否授予了一项利益提供了一个适当的比较基础。只有财政资助的条件比接受者从市场上得到的条件优越时,才可能给予“利益”。[11]协议第14条使用了经济指标,一项财政资助“不应被看作是给予了利益”,除非提供资助的条件比接受者从市场上得到资助的条件优越。
  据此,补贴要达到“授予利益”的效果,政府所提供的某项财政资助应该使被补贴者获得了比它以同样条件从市场上能够获得的更有利的条件或地位,反之,没有利益的授予,不构成补贴。利益授予最显著的特征为被授予者获得了比市场条件更优越的待遇。以出口信贷为例,如果企业从政府或公共机构取得贷款的条件(比如利率、担保条件、偿还期限)等优于从金融市场获得的贷款条件,就可以被认定存在“利益授予”,如果条件一样,则不能被认定存在“利益授予”。因为反补贴措施反对的是那些扭曲贸易的补贴,所要恢复的是自由竞争的市场状态。
  在美国与加拿大关于软木实施最终反补贴税上诉案中,上诉机构认为,并非所有的政府资助都构成补贴,因为补贴必须是接受者受益,[12]并且在判断补贴是否存在时不应将相关市场视为不受政府干预或是百分之百公平的市场。[13]然而,对于现行人民币汇率政策以及结汇制度而言,汇率本质上就是市场供求关系与政策干预的统一体,[14]并不存在其它的参照系,要求用一种推定汇率来衡量人民币现行汇率是否授予了出口商以利益是严重不妥的。
  3.专向性
  美国指责我国汇率低估构成事实上的出口补贴,认为尽管在法律上我国并未明确规定低估的币值旨在增加出口,但从汇率低估中获得利益是以出口实绩为条件的,因为企业如果不出口,就不能从低估的汇率中获益,如此看来似乎就已满足专向性要求。但是,对《SCM协定》有关规定深入研读,就会发现以上表象不堪一击。从WTO争端解决机构裁定来看,要确定一项补贴是否在事实上取决于出口实绩,需要对补贴的事实、补贴与出口促进的关联性质进行分析。如欧盟与美国关于“外国销售公司”税收待遇案中,专家组运用“若非(but for)”标准,即申诉方必须证明“如果没有出口或者预期出口,就不会给予补贴”才能建立补贴和刺激销售之间的牢固关系。[15]中国的汇率政策并不是只针对出口企业才适用,任何欲持有或售出外汇的个人或企业,都可以按挂牌价买入或售

  ······果然是京城土著

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