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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
完善认罪认罚从宽下法律援助值班律师制度的再思考
【副标题】 兼评两院三部《关于开展法律援助值班律师工作的意见》
【作者】 刘佳加【作者单位】 中国政法大学刑事司法学院
【分类】 律师
【中文关键词】 认罪认罚从宽;法律援助值班律师;关于开展法律援助值班律师工作的意见
【文章编码】 1008-7966(2018)02-0099-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 99
【摘要】 完善法律援助值班律师制度是保证认罪认罚从宽案件公正处理的必要环节,《关于开展法律援助值班律师工作的意见》即在此背景下颁布。法律援助值班律师制度在实践中产生的一系列问题可以归纳为“值班律师参与问题”和“值班律师定位与职责问题”,《意见》较为全面地保障了值班律师的参与,但在经费支持和激励政策方面仍需进一步规定。《意见》对值班律师职责的规定有待完善,对值班律师的定位和该制度有代表性的国家、地区有显著差异。从值班律师到辩护人的转变是一种渐进的趋势,尽管这种转变在我国内地条件尚不成熟,但通过对《意见》的反思、对我国内地试点经验的总结和对国外和我国香港地区有益经验的学习,我们仍然可以探寻出法律援助值班律师制度完善的路径。
【全文】法宝引证码CLI.A.1236237    
  
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”,认罪认罚从宽是一个系统工程,需要诸多制度保障其运行,法律援助值班律师制度就是其中之一[1]。2017年8月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部共同发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》涉及值班律师参与诉讼的方式、值班律师的职责、值班律师的选拔和管理、对法律帮助的监督和保障等等。尽管《意见》内容丰富,但与法律援助值班律师有关的几个重要问题仍需进一步澄清,包括细化保障律师参与的措施,对值班律师的职责进一步界定,建立强制法律帮助制度,最终实现值班律师和辩护人身份的平等。这些问题关系到值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的质量,对人权保障和司法公正意义重大。
  法律援助值班律师制度起源于英国,《1988年法律援助法》将法律援助规定为民事法律援助和刑事法律援助两种形式,其中刑事法律援助主要采取法律咨询与帮助、警察局值班律师计划、法庭值班律师计划和提供法庭代表等方式[2]。澳大利亚、加拿大以及我国香港地区的法律援助值班律师制度也具有一定的代表性。澳大利亚对于较为轻微的案件,委托人在庭审当天得到值班律师的帮助,值班律师或者只提供意见,或者在法官或裁判官面前代表委托人。在加拿大的多数省,被告人第一次出庭时均可要求获得当值律师的帮助。当值律师的职责是提供有关检控、法庭审理程序及当事人权利方面的法律咨询。当值律师还可以代理当事人参与保释听证及简易认罪答辩{1}。香港的当值律师计划在所有裁判法院、少年法庭及死因研究庭为符合资格的被告人提供执业律师出庭辩护服务。在我国试点地区,法律援助值班律师制度的实践反映出诸多问题,《意见》对其中部分问题已有所回应,但仍有一些问题不能根据《意见》得到很好地解决,对这些问题进行总结和反思,在此基础上可以探寻出法律援助值班律师制度进一步完善的路径。
  一、《意见》对“值班律师参与问题”的回应
  (一)值班律师参与度较低的表现及成因
  实践中值班律师提供法律援助的比例不高。这在试点城市有具体体现:在北京,试点以来几乎没有犯罪嫌疑人申请人民法院由值班律师提供法律帮助。在重庆市的11个试点区县中,仅6个区县建立了值班律师制度,但法律援助机构很少在法院、检察院、看守所派驻值班律师,使得值班律师制度流于形式{2}。在福建省福清市,从落实法律援助值班律师制度到实行量刑协商之前,申请法律援助的被告人仅占被告人总数的2%{3}。
  这种现象的成因可以归结为几点:第一,法律援助值班律师的重要性未得到司法机关的充分认识。在实践中,存在检察人员对律师参与量刑协商持消极态度的情况{4}。有的地方则直接规定速裁程序法律援助值班律师不参与量刑协商{5}。司法机关出于办案效率的考虑,对值班律师的“干预”有一定的“排斥”,因司法机关在诉讼推进过程中起到关键作用,这种“排斥”成为值班律师参与度低的主要原因。第二,犯罪嫌疑人自身维权意识薄弱。犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师法律帮助的前提是提出申请,由于犯罪嫌疑人、被告人的法律知识有限,权利意识还比较薄弱,在办案机关告知其享有申请法律帮助的权利时尚可能不申请值班律师帮助,而办案机关在“排斥”情绪下可能不告知,导致实践中法律帮助的申请率很低。第三,法律援助值班律师制度的相关配套机制不健全。首先,该制度缺乏必要的资金支持。很多情况下,法律帮助的费用需要接受帮助者和值班律师分摊,前者承担费用的现实性有待考量,后者不仅无偿承担了法律帮助的工作,而且需自己支付相应的费用,无疑会影响积极性。其次,法律援助值班律师的人数有限,且值班律师区域分布严重失调,值班律师提供法律帮助所需的办公场所和办公设施配备不齐全,不能满足认罪认罚案件对法律帮助的需求。最后,值班律师缺乏科学的选拔机制和管理机制。很多值班律师刚刚执业,经验不足;部分值班律师专业素质不够,缺乏职业责任感,导致法律帮助的效果不理想。
  (二)《意见》对问题的解决
  《意见》的推行对提高值班律师的参与度有很大的积极意义。一方面,《意见》使得值班律师得到司法机关和犯罪嫌疑人、被告人双方的关注。《意见》在所有条文之前明确指出其颁布的目的在于发挥法律援助值班律师在认罪认罚从宽中的作用,其中第一条要求值班律师派驻法院和看守所,司法机关有义务告知犯罪嫌疑人、被告人有权得到值班律师的帮助,该规定不仅要求司法机关接纳值班律师,而且有助于解决犯罪嫌疑人、被告人因自身维权意识薄弱而不主动申请值班律师帮助的问题。此外,《意见》第二条明确规定值班律师有权对检察机关定罪量刑建议提出意见,为值班律师参与量刑协商提供了有力的依据。
  另一方面,《意见》为法律援助值班律师制度的运行提供了比较全面的制度保障。《意见》第七条规定将值班律师的履职情况纳入律师年度考核及律师诚信记录,这是在政策上对值班律师的鞭策;《意见》第九条规定探索建立政府购买值班律师服务机制,使得值班律师制度的运行得到政府财政的支持,该条与第五条关于统筹调配律师资源的规定以及第五条灵活运用多种方式提供法律帮助的规定能够缓解值班律师供不应求的状况;《意见》第三条为法律帮助的开展提供了硬件设施的保障;《意见》第四条、第六条和第七条分别是关于值班律师的选拔、行为规范、管理和监督的规定,有利于提高法律帮助质量,维护犯罪嫌疑人、被害人的合法权益。
  二、《意见》对“值班律师定位与职责”的规定
  (一)值班律师在司法实践中的定位与职责
  在实践中,法律援助值班律师的服务止于审判前{6},这种做法存在弊端:一方面,法律援助值班律师在审前对犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实、认罪态度及量刑协商等情况已经有一定的把握,排除其出庭辩护的权利不利于保障被告人认罪的自愿性,不能使值班律师在法庭上对检察官指控的罪名、提出的量刑建议进行监督,进而帮助被告人行使辩护权。另一方面,在法庭审理中,如果被告人需要律师进行辩护则需要另行委托或者指定,这在实践中可能非常繁琐,延缓刑事诉讼的进程,违背认罪认罚从宽提高诉讼效率的初衷。
  此外,法律援助值班律师的职责不够明确。实践中,法律援助值班律师是否享有会见权、阅卷权、调查取证权,是否享有对量刑指导意见的知悉权缺乏统一的标准,这既导致了法律援助值班律师权限的不统一,也对法律帮助的质量产生了负面影响。例如,有的地方不给值班律师提供“法律援助公函”,值班律师无法进入看守所;有的地方尽管在法院建立了值班律师工作站,但值班律师只能在开庭前会见被告人几分钟{7}。
  (二)对《意见》的反思
  《意见》第二条对值班律师职责的肯定式列举中缺乏对会见权、阅卷权、调查取证权和量刑指导意见知悉权的规定,有以下弊端:第一,如果值班律师不能会见犯罪嫌疑人,其意见的针对性和合理性将被打折扣,而且犯罪嫌疑人不能充分地向值班律师表示自己的真实想法。第二,值班律师的意见对案件事实的认定和被告人的定罪量刑会产生实质性的影响,如果不赋予值班律师阅卷权,使其在充分了解案情的情况下发表意见,不仅会侵犯被告人的合法权益,而且会对司法公正造成负面影响。第三,在调查取证权的问题上,因为律师调查取证可能影响侦查的进行,理论界和实务界对于侦查阶段辩护律师是否享有调查取证权尚存在激烈争论,赋予值班律师调查取证权在现阶段是不现实的。第四,缺乏对量刑指导意见的知悉权将不利于值班律师有效地进行量刑协商,实现司法公正、诉讼效率和被追诉人接受的最优结果。
  更需深思的是《意见》对值班律师职责的否定式规定,纵观世界上法律援助值班律师制度具有代表性的国家和地区,值班律师的职责主要是提供庭前和庭上咨询、出庭辩护以及其他维护犯罪嫌疑人及被告人合法权益,而《意见》则否定了值班律师承担出庭辩护的职责。一方面,应当肯定值班律师不同于辩护人。原因在于包括死刑案件在内的所有案件都可以适用认罪认罚从宽,在我国目前的司法资源条件下,适用普通程序的案件辩护率还无法保证{8},对所有认罪认罚案件都提供辩护人并不现实,应把有限的司法资源分配在疑难、复杂、可能判处刑罚较重的案件当中。此外,认罪认罚的案件有很大一部分是事实清楚、证据充分,可能判处较轻刑罚的案件,对于这类案件审前的法律帮助足以保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和其合法权益,这类案件可以适用速裁程序审理,不进行法庭调查、法庭辩论,也就没有必要

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}顾永忠.刑事法律援助的中国实践与国际视野[C]∥刑事法律援助国际研讨会论文集.北京:北京大学出版社,2013:430-434.
  {2}陈荣鹏,李永航.刑事速裁程序试点改革实证研究[J].云南大学学报(法学版),2016,(5).
  {3}郑敏,陈玉官,方俊民.刑事速裁程序量刑协商制度若干问题研究——基于福建省福清市人民法院试点观察[J].法律适用,2016,(4).
  {4}赵恒.刑事速裁程序试点实证研究[J].中国刑事法杂志,2016,(2).
  {5}游涛.认罪认罚从宽制度中量刑规范化的全流程实现——以海淀区全流程刑事案件速裁程序试点为研究视角[J].法律适用,2016,(11).
  {6}彭东昱.认罪认罚从宽必须把握两个关键点[J].中国人大,2016,(18).
  {7}顾永忠,肖沛权.“完善认罪认罚从宽制度”的亲历观察与思考、建议——基于福清市等地刑事速裁程序中认罪认罚从宽制度的调研[J].法治研究,2017,(1).
  {8}陈光中.完善的辩护制度是国家民主法治发达的重要标志[J].中国法律评论,2015,(2).
  {9}汪海燕.贫穷者如何获得正义——论我国公设辩护人制度的构建[J].中国刑事法杂志,2008,(3).
  {10}林子杉.强化人权司法保障,优化司法资源配置——刑事速裁程序试点取得明显成效[N].人民法院报,2015-11-03.
  {11}祁彪.认罪认罚协商改革“试水”[J].浙江人大,2016,(9).
  {12}北京市海淀区人民法院课题组.关于北京海淀全流程刑事案件速裁程序试点的调研——以认罪认罚为基础的资源配置模式[J].法律适用,2016,(4).
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