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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
全面落实司法责任制切实提升审判质效和司法公信力
【作者】 周强【作者单位】 最高人民法院{党组书记、院长}
【期刊年份】 2019年【期号】 19
【页码】 4
【全文】法宝引证码CLI.A.1269610    
  
  党的十八大以来,习近平总书记围绕全面依法治国提出了一系列新理念新思想新战略,明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务,深刻回答了中国特色社会主义法治建设的一系列重大问题,为新时代深化依法治国实践,加快建设社会主义法治国家指明了前进方向、提供了根本遵循。以司法责任制为基石的司法体制改革理论,是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要内容;以司法责任制为基础性工程的司法体制改革实践,是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要成果。这里所讲的司法责任制,对人民法院来说就是“让审理者裁判,由裁判者负责”的新型审判权力运行机制。全面落实司法责任制,是人民法院深化司法体制综合配套改革,推进审判体系和审判能力现代化的重要举措,对于确保人民法院依法独立公正行使审判权,充分发挥审判职能作用,为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供有力司法服务和保障,具有重要意义。
  一、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决贯彻党中央关于全面落实司法责任制的决策部署
  司法责任制改革是党的十八届三中、四中全会和党的十九大部署的重要改革任务,是司法体制改革的牛鼻子,在司法体制改革整体框架内具有基础性地位、标志性意义、全局性影响。党的十八届三中全会提出,改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。党的十八届四中全会进一步提出,完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。党的十九大提出,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。习近平总书记多次对推进司法责任制改革作出重要指示、提出明确要求。在今年1月召开的中央政法工作会议上,习近平总书记再次强调,要全面落实司法责任制,让司法人员集中精力尽好责、办好案,提高司法质量、效率、公信力。习近平总书记的重要论述和党中央作出的一系列重大决策部署,是司法责任制改革取得重大阶段性成果的根本政治保证,也是进一步全面落实司法责任制,健全以司法责任制为核心的中国特色社会主义审判权力运行体系的根本行动指南。
  人民法院必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,坚定不移深化司法体制改革,全面落实司法责任制,确保以习近平同志为核心的党中央关于全面落实司法责任制的各项决策部署不折不扣地落到实处,更好地发挥审判职能作用,切实履行维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命。
  二、近年来人民法院推进司法责任制及相关配套改革的主要做法
  推进司法责任制改革是人民法院一场深刻的自我革命,是一场伤筋动骨、动自己奶酪的深刻变革。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在中央政法委领导下,最高人民法院深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,严格执行新修订的人民法院组织法,先后制定《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014~2018)》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》等文件,深入推进司法责任制及相关配套改革,努力构建中国特色社会主义审判权力运行体系,推动健全中国特色社会主义司法制度,促进审判质量、效率和司法公信力不断提升。
  一是推行法官员额制改革,促进审判资源从分散配置向集中配置转变。一支高素质法官队伍是落实司法责任制的前提和基础。为了确保让审判权掌握在高素质法官手里,我们全面推行法官员额制改革,让法官回归办案本位,努力建设一支革命化、正规化、专业化,职业化的法官队伍。坚持以案定额、按岗定员、总量控制、省级统筹等原则,经过严格的考试考核程序,由原来的21万名法官遴选产生12.5万名员额法官,实现了85%以上法院人员向办案一线集中,向基层法院和人案矛盾突出地区倾斜,队伍结构更加优化,资源配置更加合理。
  二是充分有序放权,推动审判权力运行由院庭长主导向审判组织主导转变。全面落实司法责任制,就是要充分尊重和提高独任法官、合议庭的办案主体地位。改革后,全国法院由独任法官、合议庭直接作出裁判的案件占比达98%以上。建立了院庭长办案刚性约束和考核监督机制,健全院领导主要审理重大疑难复杂案件机制,充分发挥院庭长办案示范引领作用,院庭长从过去审批案件为主转向办案与监督并重,普遍回归审判一线。2016至2018年,全国法院院庭长人均办案数分别为65.9件、87.2件和114.1件,同比分别上升24.8%、32.3%和30.8%。2018年,江苏法院院庭长担任承办法官或审判长审理案件占全省案件总数的50.84%。
  三是改革办案工作模式,推动由法官单打独斗向团队化工作模式转变。全面落实司法责任制,在保证办案质量基础上,还要着力提高办案效率。实践证明,根据人员情况和案件特点,因地制宜组建不同类型的审判团队,能够有效提升办案效率。改革以来,全国各级法院结合本地实际,统筹考虑案件繁简程度和审判专业化分工,组建了以员额法官为主导,以法官助理、书记员等审判辅助人员为支撑的审判团队,明确团队内部各类人员岗位职责,形成权责明晰、权责一致、分工协作、运转有序的办案工作机制,有效提升了审判质量效率。北京市朝阳区人民法院按照繁简分流的思路,组建26个速裁团队,开展“简案快审”,每个团队年均结案超过650件;组建45个专业审判团队,针对金融、知识产权、不动产、破产等专业审判领域,实行“繁案精审”,公正审理了一批重大疑难复杂案件;组建若干集约化审判团队,实现审判事务性工作集中专办,有效提高了审判机制整体运行效率。
  四是改革审判监督管理方式,推动审判监督管理从人盯人、人盯案向全流程信息化监督转变。改革前,审判监督管理大多依靠人盯人、人盯案,院庭长审判监督管理缺乏统一抓手。改革后,各级法院制定完善院庭长权力责清单和有关规定,规范院庭长行使审判监督管理权的范围和方式,积极运用信息化手段,构建全院全员全流程的监督管理机制。院庭长从审批个案实体性裁决事项转变为对程序性事项的依法审核、对审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统、对市判质效的全程监管、对案外干扰的有效排除。四川省成都市中级人民法院紧扣立案、审理、结案、上诉、执行五大环节,依托信息化办案平台,构建办案流程自动监管机制,对案件183个工作节点、68个监控节点进行规范有序的动态跟踪、监控和管理,实现案件节点可查询、进程可预期、全程可追溯。
  五是改革审判委员会制度,推动审判委员会从侧重讨论个案向侧重宏观指导转变。改革后,各地法院普遍缩小了审判委员会讨论案件的数量和范围,除涉及国家安全、外交和社会稳定等重大复杂案件外,对其他确有必要提交审判委员会讨论的重大疑难复杂案件,主要讨论法律适用问题,强化了审判委员会总结审判经验、提炼裁判规则、统一裁判尺度的职能作用。各地高院均制定完善审判委员会工作制度,如完善议事规则、规范发言顺序、建立审判委员会决议事项督办、回复和公示制度等。海南法院推进审判委员会制度改革以来,审判委员会讨论案件数暈减少了41.75%,审判委员会职能更加聚焦于总结审判经验,讨论决定审判工作重大事项。
  六是健全审判责任制度,进一步明确错案责任界定。改革前,一些地方法院也有错案责任追究制度,但对于错案责任追究的构成要件、基本原则、追责程序却缺乏具体规定,或是不尽科学,导致名义上人人有责,实际上无人担责。司法责任制改革强调主观过错和客观行为相结合,要求完善错案责任倒查问责制度,将故意枉法裁判、重大过失造成的错案与一般性工作差错、办案瑕疵、合理主观认识差异导致的错误区分开来。明确法官应当对其履行审判职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责,对于因故意违法或重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,需要承担违法审判责任,同时明确审判责任豁免的情形及条件,使责任追究更加科学合理。对于院庭长行使监督管理权力,按照有权必有责、失职必担责的要求,明确院庭长因故意或重大过失,不当行使审判监督权和审判管理权的,应当承担相应违法监督管理责任。
  七是建立法官惩戒制度,推动建立科学的问责机制。改革前,对法官的问责追究与其他公务员没有区别。2016年7月21日,中办国办印发规定,明确法官履行法定职责的行为,非经法官惩戒委员会审议不受错案责任追究。2016年10月,最高人民法院印发关于建立法官惩戒制度的意见,明确提出建立由人民法院和法官惩戒委员会分工负责的法官惩戒制度。根据意见规定,法官惩戒委员会审议法官错案责任案件要组织听证程序,由人民法院相关机构派员通报当事法官违纪违法事实及拟处理意见和依据,当事法官可以对此进行陈述、申辩,并最终由法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定,对当事法官作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。据此,全国已有27个省区市在省一级设立由三级法院法官代表和社会有关人员组成的法官惩戒委员会,负责审议法官是否有违反审判职责的行为、是否存在故意或者重大过失、是否应当承担违法审判责任,并提出惩戒意见,切实提高法官惩戒制度公信力,实现依法及时惩戒与强化履职保障相统一。
  八是健全司法职业保障,推动构建单独职务序列。改革前,司法人员的管理和保障基本参照公务员相关制度执行。全面落实司法责任制后,按照司法规律和法官职业特点,建立了法官单独职务序列及与其相匹配的薪酬福利、司法人员依法履职保障机制等职业保障制度,充分激发改革内生动力,有效释放改革红利,全面调动司法工作人员的积极性。最高人民法院专门就完善法官业绩考核制度和分配绩效奖金印发指导意见,要求绩效考核奖金不与法官等级挂钩,主要依据责任轻重、办案质量、办案数量和办案难度等因素,向一线办案人员倾斜。
  今年全国“两会”期间,代表委员普遍对人民法院持续深化司法改革、全面落实司法责任制给予充分肯定,并就落实院庭长办案职责、加强审判监督管理、完善人员分类管理、加强职业保障、健全法院组织体系等提出许多宝贵意见建议。最高人民法院正在认真研究吸收,不断改进工作,加强统筹谋划,进一步推进司法责任制改革落地见效。
  三、坚持问题导向,全面落实司法责任制
  习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,要“全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,为人民法院推进司法责任制改革进一步指明了前进方向。下一步,我们将深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神,坚持问题导向,着力破解审判责任不实、监督管理不力、裁判尺度不统一、惩戒机制不完善等突出问题,不断提升司法责任制改革的系统性、整体性、协同性,确保改革落到实处、见到实效。重点要健全四项工作机制,处理好四个重要关系。
  (一)关于健全四项工作机制
  一是针对司法权责不够统一问题,进一步健全审判权力运行机制。“让审理者裁判,由裁判者负责”是落实司法责任制的核心要义。司法责任制改革以前,法院内部对裁判结果层层审批、审与判分离违背司法规律,行政化的审批模式分散了责任导致无人负责,管理环节过多影响审判效率,并给权力寻租留下空间。全面落实司法责任制,就是要着力解决过去审者不判、判者不审、权责不明、责任不清等问题,避免司法行政化,科学划定司法权力边界和主体职责,加强和规范对司法活动的监督管理,构建权责明晰、权责统一、监管有力、运转有序的审判权力运行体系,确保人民法院忠实履行宪法法律赋予的职责,确保审判质量、效率和司法公信力不断提升。要进一步完善独任法官、合议庭办案机制,强化审判组织办案主体地位,落实“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案责任制,充分发挥法官的主导性和基础性作用。合议制下的合议庭成员应当平等行权、共同决策、集体担责,内部无法形成多数意见时,可以将案件提交主审法官会议讨论,必要时提请审判委员会讨论,坚决防止议而不决、决而不行。健全主审法官会议制度,将其作为法官办案咨询机制,对判决可能形成新的裁判标准或者改变上级法院、本院同类生效裁判标准的,应当提交主审法官会议讨论。审判委员会则主要负责总结审判工作经验,讨论决定重大疑难复杂案件的法律适用,讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审以及其他有关审判工作的重大问题。要健全随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制,根据审判领域类别和繁简分流安排,随机确定案件承办法官。全面加强审判团队建设,建立分工协作、优势互补的新型办案团队,加大审判辅助人员配备力度,完善团队组建模式,优化审判资源配置。要完善院庭长办案常态化机制,切实解决部分院庭长办案走形式、走过场的问题,并从制度层面为院庭长办案提供保障。加强审判流程标准化建设,制定各专业审判领域业务流程标准和履职指引,形成制度机制和规范性约束,防止经验主义和教条主义偏差,避免出现“好师傅带好徒弟、差师傅带差徒弟、新手上岗没人带”等现象。
  二是针对改革后院庭长不会管、不愿管、不敢管的问题,进一步健全审判监督管理机制。人民法院推进司法责任制改革,实现“让审理者裁判,由裁判者负责”,充分激发了广大法官的工作积极性和责任感,有效根治了以往“审者不判,判者不审”的制度弊端。但在改革推进过程中也出现了一些新的情况、新的问题。有的法官不能全面理解和正确把握司法责任制的内涵,错误地认为司法责任制就是“法官说了算”,极少数法官受到西方错误思潮影响,存在认识上的偏差,将院庭长正常履行审判监督管理职责视为领导干部干预办案。一些院庭长对于肩负的审判监督管理职责不会行使、不愿行使、不敢行使,致使放权与监督相脱节,导致有的法院裁判尺度不一、案件质效滑坡、廉政风险变大,甚至出现干警司法作风不正、违纪违法等问题。这些都反映出司法责任制改革后,审判权力运行监督制约机制还存在薄弱环节。对于改革中出现的新问题,既要坚定不移地推进“让审理者裁判,由裁判者负责”,又要加强与之相配套的审判监督管理机制建设,强化对审判权力运行的内外部监督,用深化改革的办法解决改革中出现的新问题,确保放权不放任、放权与监督相统一。要进一步健全院庭长权力清单和责任清单,正确把握院庭长不当干预过问案件和正当审判管理监督的界限,明确院庭长在清单范围内按程序履行监督管理职责的,不属于不当过问或者干预案件。相反,院庭长应当履行监督管理职责却不履行或怠于履行的,还要追究监督管理不到位的责任。让院庭长对该管什么、能管什么、如何去管、不管会有什么后果都一目了然、有章可循。要始终坚持底线思维,增强忧患意识,切实肩负起防范化解重大风险的政治责任,细化院庭长对“四类案件”进行个案监督的工作细则,进一步明确“四类案件”监管范围、发现机制、启动程序和监管方式,确保“四类案件”得到依法妥善审理。所谓“四类案件”,指的是涉及群体性纠纷、可能影响国家安全和社会稳定的案件,疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件,与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件,有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件。这些案件一旦裁判不当,极易造成严重后果,引发负面舆情,导致不良影响,严重损害司法公信力。承办“四类案件”的法官如果不接受院庭长给予的及时有效监督指导,很难独立承担这些案件的政治责任、法律责任和社会责任。从许多地方的改革实践来看,院庭长按照有关规定加强对“四类案件”的审判监督管理,是确保此类案件不出现较大问题的重要保证。要坚持用制度管案、管人、管事,进一步健全落实“五个严禁”、防止干预过问案件两个规定、规范司法人员与有关人员交往行为等铁规禁令,紧盯重大案件、重点领域、关键岗位,健全内部监督管理机制,扎紧审判权力运行的“制度铁笼”和“数据铁笼”,坚决防止法院内部人员相互过问请托案件,严格规范法官同当事人及律师的交往行为,坚决杜绝关系案、人情案、金钱案。坚持刀刃向内、刮骨疗毒,严肃查处贪污受贿、失职渎职、以案谋私和充当诉讼掮客的行为,做到发现一起、查处一起,以最坚决的态度、最有力的举措,坚决清除害群之马,确保公正廉洁司法。要依托信息化和人工智能技术,完善监管方式,提升监督管理的智能化水平,让监督管理全程留痕、实时查询、有效追溯,确保院庭长依法有序合理监督。上海、江苏、浙江等地法院,依托人工智能和大数据手段,对重点案件自动化识别、标签化处理、节点化控制,实现提示催办、风险预警、权限冻结等系统功能,这些经验值得在全国法院推广。
  三是针对改革后出现的“类案不同判”风险,进一步健全法律统一适用机制。司法责任制改革后,由于法官对法律规范理解存在个体差异,对自由裁量权的把握尺度不一,导致“类案不同判”的潜在风险增大,裁判尺度不统一问题有所凸显。我们必须以变应变、以新应新,积极完善主审法官会议和审判委员会制度,为法官办案提供智力支持,促进业务交流,统一裁判尺度。充分发挥典型案例功能作用,完善最高人民法院指导性案例制度,健全案例报送、筛选、发布、评估和应用机制,实现“一个案例解决一类问题”。全面规范各级法院发布审判指导性文件和参考性案例机制,建立备案制度,加强案例审查,避免裁判标准的区域性差异。同时,依托智能审判辅助平台,完善类案检索机制,推行类案及关联案件强制检索报告制度,实现类案精准化、个性化推送,实现类案裁判要旨和法律适用难点智能化分析对比,充分利用科技手段,规范自由裁量权。
  四是针对法官职业

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