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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
对行政协议非诉执行的思考
【作者】 周家骥陆萍张严
【作者单位】 浙江省宁波市海曙区人民法院浙江省宁波市海曙区人民法院浙江省宁波市海曙区人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 19【页码】 95
【摘要】 我国行政诉讼法修改之后,在受案范围中增加了行政协议,但是对于行政相对人不履行行政协议的行为却未明确规定。法律规定具有强制执行权的行政机关,对行政协议相对人不履行或者违约履行行政协议的行为,可以通过强制执行予以保障,但是多数行政机关不具有强制执行权,而是有赖于法院通过司法途径予以救济。在我国政府由管理型向服务型的转变中,行政协议被广泛应用于各类行政管理领域,可是对于行政相对人不履行行政协议的情形,行政机关却遭遇了法律瓶颈,无异于束缚了行政协议的现实适用。本文着重对行政协议的非诉执行进行探讨,提出行政协议非诉执行的途径和方式,以及审查此类案件的要点,回应现阶段中法律法规的欠缺,解决行政协议案件的非诉执行难题。
【全文】法宝引证码CLI.A.1269617    
  一、行政协议在非诉执行中的难题
  行政协议的非诉执行是指将具备执行条件的行政协议纳入法院的行政强制范围,以此保障行政协议的履行。在《中华人民共和国行政诉讼法的解释》起草时,曾有人建议将行政协议纳入非诉执行范围,规定公民、法人或者其他组织对行政协议既不提起诉讼又不履行约定义务,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理。人民法院审查行政机关申请强制执行行政协议的案件,应当进行听证,并对协议的合法性、有效性以及双方履行协议等情况进行审查。经审查准予执行的,应当作出具有执行内容的裁定。[1]但是上述内容,在正式颁布时基于多方面因素考虑被删除,可是相关的问题仍然未解决。
  (一)立法空白亟待弥补
  新修订的行政诉讼法将行政协议列入了受案范围,但是2018年新通过的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》却未对行政协议的补偿进行规范,对于行政协议案件非诉执行遭遇的法律空白,暂时只能通过法官在具体案件中以类推适用、目的性限缩、目的性扩张等方法进行填补。这对于行政协议的非诉执行是非常不利的,不同地区的法院有可能因为规定不明确,拒绝行政机关对行政协议非诉执行的申请。
  (二)法律缺失的尴尬局面
  法律缺失造成了当前一个较为尴尬的局面,即行政协议的非诉执行缺乏法律规定,行政机关处于相对弱势地位,无法获得足够的司法救济。在某些特殊情况下,如在取得拆迁许可证的部分拆迁补偿案件中,拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿协议,仍可将其视为平等主体之间签订的民事合同,发生纠纷后,行政机关可通过民事诉讼途径解决。行政协议的强制执行在现实中遭遇了不少障碍,苦于无明文规定的保护措施,行政机关为解决此类问题,不得不通过给行政相对人做工作、给以额外的行政压力、许诺履行外的利益等手段,寻求行政协议的履行。行政机关绕开法院寻求行政协议履行的行为,因为缺失了法院的有力监督,在行政管理目标实现和私人权利保障之间很难达成平衡,从而形成一个公平、公正的处理结果。
  (三)理念亟待转换
  1.传统行政理念的不足
  行政诉讼又称为“民告官”,传统行政理念认为政府权力过于强大,因此规定行政诉讼的被告恒定为作出行政行为的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。由于被告在行政管理活动中处于支配者的地位,其实施行政行为一般无须征得公民、法人或其他组织的同意;而原告在行政管理活动中,处在被支配者的地位,相对而言是弱者。在行政诉讼法的举证责任分配中也规定被告对作出的行政行为负有举证责任。行政诉讼法规定,行政机关单方变更、解除行政协议,不依法履行、未按照约定履行行政协议,公民、法人或者其他组织有权对行政机关提起行政诉讼。但是,行政诉讼法没有赋予行政机关具有行政诉讼的原告主体资格,虽然行政协议已经纳入行政诉讼法范围,但行政机关对于公民、法人或者其他组织不履行行政协议的行为无法提起诉讼,因此对于行政协议的非诉执行缺乏制度保障。此番局面是之前行政诉讼法立法时难以想象的:一是在传统的行政法理念中,行政机关在行政协议的签订时具有绝对的优势地位,很少出现行政机关被行政相对人欺诈、胁迫的情况;二是保护行政相对人的信赖利益大过保护行政机关的信赖利益,立法者认为行政机关的毁约概率远大于公民、法人或者其他组织,因此在立法时并未将行政相对人不履行行政协议的情形纳入。
  行政协议并非简单的协议,在土地房屋征收补偿、国有土地使用权出让合同、招商引资、国有资产转让等行政协议中,均体现着个人利益、社会利益、公共利益和国家利益的融合,任何一方对行政协议的率性违反,都将破坏稳定的行政管理秩序,造成社会资源的浪费。
  2.履约义务的对等性
  根据合同法第八条规定,依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。行政协议属于合同法规制范畴,无论是行政机关或是行政相对人都应遵守依法履约的义务。在行政协议的审查和执行中,法院不但要防止行政机关以协议方式推卸责任进而严重损害行政相对人的合法权益,而且也要防止因行政协议不履行所带来的公共利益损害。
  二、将行政协议纳入非诉执行范围
  (一)行政协议的概念
  非诉执行是行政诉讼法领域的重要组成部分,虽然非诉执行的概念散见于行政诉讼法、行政强制法,但在非诉执行中对行政协议概念的理解,应与行政诉讼法保持一致。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从广义角度考察,行政机关为履行法律规定的行政职责,实现行政管理目标,采用了与相对人经过协商一致达成协议的方式。新修订的行政诉讼法将行政协议明确列入了受案范围,包括签订、履行、变更、解除行政协议等一系列行政行为。行政协议纠纷包括签订行政协议纠纷、单方变更或者解除行政协议纠纷、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务纠纷、行政协议的强制执行行为纠纷、行政协议赔偿和补偿纠纷等多种类型。[2]
  (二)行政协议的常见种类
  行政诉讼法只列举了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两类,但是从司法实践来看,常见的行政协议还包括:
  1.自然资源使用类的行政协议。包括国有土地使用权出让合同、海域使用权出让合同、草原使用权出让合同、林地使用权出让合同、滩涂使用权出让合同、矿产资源勘探或开采协议。
  2.委托培养等教育行政合同。行政机关将可以外包的教育培训、科研、立法或决策调研等行政管理职责任务,通过外包方式交由专业组织代为完成所签订的协议。
  3.公共工程合同。包括公共工程承揽合同、公共工程特许合同等,常见于行政机关为公共利益的需要与建筑企业签订的建设某项公共工程的合同。
  4.国有资产承包经营、出售、租赁合同。受委托管理、经营国有财产的形式是多种多样的,为保证国有资产的保值和增值,行政机关与他人签订的国有资产出租、经营协议也属于行政协议范围。
  三、行政协议进入非诉执行的途径
  解决行政协议非诉执行的问题,应当从法律入手,寻找、确定基本路径和法律适用原则。在相关司法解释未出台之前,以行政诉讼法、行政强制法为基本构架,可以对法院实践操作提供具体的方法和思路。
  (一)行政命令的方式
  1.具有强制执行权的行政机关
  对于法律法规明确授权的行政机关,可以直接依法自行对行政协议采取强制执行。此类强制执行不在本文讨论范围,不再赘述。
  2.不具有强制执行权的行政机关
  不具有强制执行权的行政机关,可以依职权通过行政命令的方式将行政协议进行转化,理由是行政协议与民事合同相比较,兼具有行政性和协议性两种特点。行政协议通过合同的方式达成向社会大众提供公共服务的目的,而民事合同的当事人订立合同的意愿一般出于对其自身利益的考虑。基于公共服务原则,行政机关享有诸多特权,如合同履行的指挥权、单方变更协议标的和单方解除权等行政优益权利。[3]根据以上行政协议的特点,行政机关

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