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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
贸易便利化下进出口商品检验的司法审查
【作者】 蔡福军【作者单位】 厦门海事法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 2019年
【期号】 19【页码】 90
【摘要】 本文从进出口商品检验司法审查的实证案例出发,通过重点分析法定检验的行为属性,认为法定检验在法理上应属于不可诉的过程性行政行为,性质上类似于事故责任认定,在民事诉讼的证据归类中应属于鉴定意见或勘验笔录范畴,现行法将法定检验归入可诉行政行为值得商榷。文章指出进出口商品检验在制度设计、执法理念等方面所存在的不足,主张在贸易便利化背景下,制度创新务必以风险可控为原则,执法监管务必强化程序正义理念,营商环境务必以良法善治为支撑,并就删除法定检验可诉性规定、进一步缩小法定检验范围、增加保护利害关系第三人规定等方面提出若干修法建议。
【全文】法宝引证码CLI.A.1269624    
  
  党的十九大以来,中国积极推动形成全面开放新格局,博鳌亚洲论坛2018年年会、首届中国国际进口博览会先后成功举办,全国多地多部门主动融入“一带一路”和自贸试验区建设,自贸新政、惠台举措等相继推出,有力地促进了跨境经贸往来。进出口商品检验(出入境检验检疫涉及的范围较广,进出口商品检验仅为其中的一个重要部分,且具典型意义。囿于篇幅,本文仅讨论进出口商品检验)作为跨境贸易不可缺少的环节,在保障国家安全、维护国民健康、保护环境方面发挥着十分重要的作用。而就跨境经贸纠纷而言,进出口商检证书又常常作为关键证据,对当事人的权益产生极大影响。特别是近年来,为适应国家大幅度放宽市场准入、主动扩大进口、积极推进贸易自由化便利化的需要,进出口商品检验努力简化流程和减少作业环节,促进通关效率提升,但随之也难免出现检验瑕疵甚至不公现象。加上进出口商品检验在行为属性、证据归类、法律效力、民行交叉等方面的争议颇多,因此有必要加强这方面的司法审查和研究,更好地统一裁判尺度和促进依法施检,助力构建法治化、国际化、便利化可预期的贸易投资营商环境。
  一、引发讨论的实证案例
  2013年8月30日,承运人台湾地区某海运股份有限公司所属F轮装载某财产保险有限公司承保的201488.52公吨原油自沙特阿拉伯驶往中国某港口,9月18日到港。因原油系大宗散装货物且属法定检验目录商品,到达港CIQ (中国出入境检验检疫(CHINA ENTRY-EXIT INSPECTION AND QUARANTINE BUREAU), 1998年经国务院决定对进出口商品检验、进出境动植物检疫和国境卫生检疫合并组建而成,2018年4月20日开始作为一个重要部门正式并入海关总署,并统一以海关名义对外开展工作)根据货主(被保险人)申报,于同日上船对货物实施检验。为加速通关,CIQ当时仅随机抽取3舱并按上、中、下3点共取9个代表性样本,并于当日14:15时至17:15时完成现场计量和采样。9月24日,CIQ出具品质证书、重量证书、干舱证书等商检证书,认定货物净重量为199652.517公吨/196498.712长吨,货物净体积为1447344.7桶,密度(20T)为0.8656G/CM3, 7jC分小于0.01WT%,比提单记载的201488.52公吨短量了1836.003吨。其中品质证书注明按GB/T4756-1998标准(石油液体手工取样法)抽取代表性样本。货主通关收取货物后向保险公司索赔。保险公司根据CIQ商检证书,于2014年4月1日理赔656657.34美元并取得代位求偿权,随后起诉到海事法院向承运人追偿。
  承运人认为,根据GB/T4756-1998标准,原油如需手工取样,应当先从上部、中部和出口液面取得点样,并分别送实验室测定密度和水分以检验油罐内含物的均匀性,再判断该样本是否具有代表性。如果不能在完成取样之前检验样本,则要从油罐的出口液面底部测量到液体表面,以每米的间隔抽取样木,再以样本的检验结果计算油罐内含物的性质。但CIQ违反手工取样、混样的操作规程,上、中、下3个点样在送实验室之前就已经进行混和,造成测试样品不具代表性,检测数据不科学(原油的装港密度和卸港密度差距过大),据此计算的原油重量不准确,是造成本案短量索赔的重要原因。但保险人坚持认为,CIQ商检证书合法有效。面对质疑,CIQ始终未能对如何在完成取样前进行油罐内含物的均匀性检验予以说明。
  经开庭审理,保险公司、承运人双方均申请专家辅助人出庭对商检证书进行充分质证,但分歧巨大。后保险公司基于各种考虑决定撤诉,海事法院裁定予以准许。
  纠纷虽然平息,但一些法律问题仍需进一步厘清。比如法定检验的法律行为属性如何?其法律效力是否必须经过行政复议或行政诉讼程序才能最终确定?在先的民事索赔案是否需要中止审理?当事人及利害关系第二人的合法权益如何救济?现行进出口商品检验法律制度是否科学合理?
  二、进出口商品检验的行为属性
  (一)两种检验类型
  1.法定检验
  《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称商检法)四条规定:“进出口商品检验应当根据保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全的原则,由国家商检部门制定、调整必须实施检验的进出口商品目录(以下简称目录)并公布实施。”第五条第一款、第二款规定:“列入目录的进出口商品,由商检机构实施检验。前款规定的进口商品未经检验的,不准销售、使用;前款规定的出口商品未经检验合格的,不准出口。”《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》(以下简称商检法实施条例)四条规定:“出入境检验检疫机构对列入目录的进出口商品以及法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构检验的其他进出口商品实施检验(以下简称法定检验)。”根据上述规定,法定检验是指国家商检机构依照法律和行政法规对列入目录的进出口商品实施检验,未经检验或检验不合格的商品,海关不予放行。法定检验又称强制性检验。当前,法定检验的范围主要是:列入目录的进出口商品;出口食品的卫生检验;出口危险货物包装容器的性能及使用鉴定;出口易腐烂变质食品、冷冻品的运载船舱、集装箱等工具的适载检验;国际条约规定须经检验的进出口商品;其他依法须经检验的进出口商品。
  2.非法定检验
  商检法第十三条规定,“本法规定必须经商检机构检验的进口商品以外的进口商品的收货人,发现进口商品质量不合格或者残损短缺,需要由商检机构出证索赔的,应当向商检机构申请检验出证。”商检法实施条例第二十条第三款规定:“法定检验以外的进口商品的收货人,发现进口商品质量不合格或者残损、短缺,申请出证的,出入境检验检疫机构或者其他检验机构应当在检验后及时出证。”根据上述规定,非法定检验是指国家商检机构或其他经国家许可的第三方独立检验机构,根据对外贸易关系人的申请,对进出口商品实施检验、鉴定。换言之,非法定检验是由当事人自主选择检验机构对法定检验以外的进出口商品实施检验,检验结论作为重要索赔依据。非法定检验也称商业检验。
  3.商检证书
  上述两种检验涉及的商检证书种类繁多,范围广泛,但从作用的角度归纳起来,主要是两类:一是作为海关验放的有效证件,主要是关乎人类和动植物的生命健康、环境保护、国家安全方面的,例如兽医检验证书、卫生/健康检验证书、消毒检验证书、熏蒸证书等。法定检验目录商品的品质检验证书、重量检验证书、数量检验证书,根据国家质量监督检验检疫总局《进出口商品数量重量检验鉴定管理办法》四条的规定,也属于这一类。一是作为贸易双方合同责任归属的依据,主要涉及货物质量、装载、残损、短量及船舶、集装箱等运载工具的清洁、卫生、冷藏、密固等适载检验、性能鉴定,如残损检验证书、价值检验证书、重量检验证书、数量检验证书、积载鉴定证书、船舱检验证书、舱口检视证书、监视装/卸载证书等。
  (二)法定检验的行为属性
  在现行法下,法定检验作为国家商检机构依法定职权主动实施的强制性检验,在广义上应属行政行为。对此笔者不存异议,但商检法将法定检验规定为可诉的行政行为,这值得商榷。
  1.法理上,法定检验应属于过程性行政行为
  根据行政诉讼法第十二条的规定,人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服而提起的诉讼,即可诉的行政行为一般应为具体行政行为。具体行政行为是指行政机关行使行政权力,对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。其可诉性的判断标准是该行政行为的程序是否已走到最后的决定阶段,并直接确定了当事人的权利义务,也即该行政行为是否已经具备成熟性。如对当事人的权利义务没有直接发生法律效果,则该行政行为就不是一种独立的行政行为,也不应是一种具体行政行为,原则上应为不可诉。最高人民法院最新出台的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》增加规定了5种不可诉的行为,过程性行政行为属于其中之一。所谓过程性行政行为,也称中间行政行为,是指在最终行政决定之前行政机关所做出的程序性和处于中间的阶段性行政行为,对行政相对人尚未产生独立和终局的行政法律后果。商检法原第十二条、第十五条规定,进出口商品的收货人或者其代理人,应当向报关地的商检机构报检,海关凭商检机构签发的货物通关证明验放。商检机构并入海关后,商检法相应作了修正,规定商检机构应当在规定期限内检验完毕并出具检验证单。而商检法实施条例第十七条、第二十六条目前仍保留“法定检验的进出口商品、实行验证管理的进出口商品,海关凭商检机构签发的货物通关单办理海关通关手续”的规定。可见,不论是在机构改革前还是改革后,商检机构首先都是对进出口商品实施检验,再依据商检结果决定是否签发准予货物通关的证明,作为海关是否验放的凭证。只是在改革后,这几个步骤改为海关内部流转,更为便捷罢了。由此可见,商品检验本身并不直接对当事人产生不利益,其只是整个通关监管行为的一个重要的中间环节和前置条件。根据商检结果所作出的是否准予放行的决定,才是直接对当事人发生法律效果的最后行政行为。正如上文案例中的重量证书,虽然属于法定检验证书,且证明了原油存在短量情况,但实际并未影响该货物的正常通关验放。这反过来说明,重量检验仅仅是一项过程性行政行为,并非一种独立的最后的具体行政行为。
  2.性质上,法定检验类似于事故责任认定
  事故责任认定是指行政机关基于自身职责,对事故经过、原因进行调查后,根据当事人行为与事故之间的因果关系,以及行为对事故发生所起的作用,对当事人的事故责任加以认定的行为。而法定检验系国家商检机构对列入目录的进出口商品是否符合国家技术规范的强制性要求进行合格评定(商检法第六条第一款),二者在行政职责、调查取证、处理方式、法律效力等方面都相当接近,故笔者倾向于认为,法定检验在性质上类似于各种事故责任认定。有观点认为,事故责任认定应属于行政确认,[1]当事人不服可以行政复议,也可以行政诉讼。但笔者认为,事故责任认定与行政确认的根本区别同样在于是否具备成熟性。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予最后确定、认定、证明(或证伪)并予以宣告,符合具体行政行为的成熟性标准。而对于事故责任认定,从2004年道路交通安全法第七十三条、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字[2005]1号文《关于事故认定是否属于具体行政行为的答复》、2008年最高人民法院《关于审理船舶碰撞纠纷案件若干问题的规定》11条、2009年消防法第五十一条等规定看,司法的共识已经认为其不属于具体行政行为,只作为证据使用,即事故责任认定不应属于行政确认。法定检验与事故责任认定的行为性质相似,也不应属于行政确认。
  3.实务上,法定检验可归入其他可诉行政行为
  通过以上分析,法定检验在法理上应为不可诉,但遗憾的是,第三次修正的商检法仍然保留原来的规定,赋予当事人对商检复验结论不服时,可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利(商检法第二十八条、第二十九条)。也就是说,法定检验被归类于行政行为,完全是基于法律的特别规定。商检法的这种特别规定,尽管不尽合乎法理,与其它部门法或司法解释的类似规定也存在冲突,但根据行诉法第十二条第二款的规定,司法实务上将法定检验归入其他可诉行政行为,倒也有法可依(行诉法第十二条第二款)。
  (三)非法定检验的行为属性
  非法定检验不同于法定检验,系当事人自主申请获取索赔依据的民事行为。作为能够证明案件相关事实的依据,非法定检验证书显然应被界定为证据。而且如前所述,法定检验与非法定检验并无本质区别,在民事诉讼中也应只作为证据使用。鉴于商品检验系根据国家相关技术规范对进出口商品进行抽样

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