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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
司法辅助人员配置问题研究
【作者】 上海市第二中级人民法院课题组【作者单位】 上海市第二中级人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2019年
【期号】 19【页码】 54
【全文】法宝引证码CLI.A.1269613    
  2014年启动的新一轮司法改革把人员分类管理列为改革试点的4项重点内容之一,其中,司法辅助人员的配置模式和职能定位更是改革实践关注的焦点。[1]司法辅助人员是按照“以事定人”的管理逻辑、人为对法院工作进行分类识别产生的特定群体,故司法辅助人员配置研究的逻辑起点应当是界定审判辅助事务,从而确定角色职能定位。
  一、审判辅助事务的范畴与司法辅助人员的界定
  (一)审判辅助事务的划分方式
  各国通常根据对裁判权的理解、自身司法结构、诉讼模式等因素对审判活动进行解构,依此划分人员职责。同样,构建我国司法辅助人员制度,也必须从司法实践出发解决审判事务与非审判事务的分离问题,界定法官独享的审判权(审判事务)与可替代的审判辅助权(审判辅助事务)。[2]
  1.理论层面:审判辅助事务的两种界定模式目前审判辅助事务界定常用的方法主要有两种,一是直接列举法,将司法辅助事务界定为“与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作,具体包括立案审查、分案排期等”。[3]二是间接排除法,在区分审判事务与司法行政事务的基础上,以是否具有判断权为标准将其分为审判核心事务与审判辅助事务。但前者面临难以周延、具体事项认识不统一的弊端,后者则往往陷入概念循环之中。
  事实上,审判权的实质是判断权,其行使的主要表现形式是法律解释权和裁量权。但是审判权具有涟漪效应,广义的审判权行使是以法律要件事实和法律规范涵摄得出裁判结果为中心,不断向外延伸并覆盖案件办理的全部领域,只是强度属性不断弱化,即便是法律文书送达这样的事务性工作,其在纠纷处理过程中同样具有重要的诉讼权利义务上的重要意义。因此,只有将审判权限定在法律要件事实认定和法律规范适用以及由此产生的关于当事人权利义务的分配(见图一)上,才能为审判辅助事务留下必要空间。实践中,具备判断因素但不具有终局性的、或低判断性的审判事务可以通过授权由法官助理行使,纳入审判辅助事务的范畴。[4]
  (图略)
  图一:审判权行使核心层结构图
  2.实践层面:以案件办理流程为基础的分类方法
  法院案件办理的全流程主要可以分为立案、审理、执行3个环节,其中审理环节是审判权的核心环节,也是判断权行使最为集中的环节。以民事案件的审理为例,具体包括多个环节(见图二),而事务性质,可认定只有开庭审理、合议定案、裁判文书制作这3个环节属于核心审判工作,体现了审判权的基本属性,必须由法官亲历亲为。
  (图略)
  图二:一审民事案件审理流程图[5]
  在立案和执行阶段,虽然也会涉及部分事项(是否符合立案受理条件、出具执行文书等)需要法官作出裁断,但其判断权的属性明显较弱,因此,绝大部分工作可划归审判辅助事务范畴。而关于调解,虽然其最终也产生具有法律拘束力的结果,但调解书效力的根源来自诉讼当事人的自愿与合意,非必须由法官承担,故也可归入审判辅助事务。
  (二)司法辅助人员的界定及其职能定位法官助理的职能定位。现有规范多把“法官的指导或委托”作为法官助理职权行使的必要前提,似以纯粹辅助人的角色为其定位。然而,法官助理较书记员多承担专业性职能,更具独立辅助人的意味。首先,审判辅助职应对某些事项享有一定的判断权和决定权,才能依靠审判辅助职对司法活动的广泛参与度加速审判进程,保证法官的精英化。[6]其次,纯粹辅助人的定位下,法官助理缺乏独立角色和法定权责,难免会产生法官向法官助理推诿工作的情形。法官助理角色负荷沉重又居于附属地位,无从体会职业荣誉感。加之遴选渠道狭窄等发展问题,很难对审判辅助工作产生正向激励,毋庸论对优秀人才的吸引力。最后,基层法院民事案件的简易程序适用率达到70%,[7]在这些案件中过分强调法官对法官助理的指导、审核、把关,反而会因重复劳动产生“1+1<2”的负面效果。可见,过于强调法官助理对法官的服从与依附,不符合我国司法实践需要。[8]
  书记员的职能定位。书记员工作内容较为程式化,更多扮演纯粹辅助人角色,因此,司法责任制在书记员管理的层面无需过多讨论。当然,不排除其出现因工作疏忽导致案卷遗失等重大过错时所应当承担的行政管理责任。
  二、我国司法辅助人员配置的实证考察
  (一)司法辅助人员来源地方化倾向明显,存在“贫富悬殊”现象
  根据改革安排,书记员已统一为面向社会公开招聘,招录规模受地方财政约束;法官助理主要来源于公务员招录,但各地法院可用编制有限,以上海为例,近年来每年平均计划招录200人左右,但多名法官配一名法官助理及未配法官助理的状况并不少见。可见,法官助理紧缺是各地法院面临的共同难题。
  为增加法官助理数量,地方法院作出了多种探索,包括招录在校生为实习法官助理、在地方支持下招聘合同制法官助理(指以合同聘用形式招录的法官助理)、由书记员承担法官助理工作等。部分法院已形成人数优势,如广州市中级人民法院法官与法官助理比例达到1:1.4,其中合同制法官助理占法官助理总数的55.2%。但这些途径也存在现实问题:高校资源分布不均,实习法官助理不能普遍适用;合同制法官助理薪资较低,队伍稳定性差;在编书记员年龄偏大、工作积极性不高,对法官特别是青年法官的辅助作用有限等。
  (二)法官与司法辅助人员履职存在越位与交叉
  根据人员分类改革的精神,理想状态下的法官、法官助理和书记员应当权责界限清晰、各司其职。地方法院的规定中虽列明了司法辅助人员的职责,但由于实践中既没有对各类人员的履职界限作强制性要求,也未形成分工通识,实际状况与制度要求存在差距。有的法官表示,司法改革以来缺乏新增审判力量,在工作普遍超负荷的情况下,只有法官、法官助理、书记员打破分工,互帮互助“打混仗”才能完成办案任务。而司法辅助人员特别是法官助理,往往成为审判团队中的“万金油”,越位及交叉的情形时有发生。
  一方面,部分法院员额法官结案压力大,实践中逐渐衍生出资深法官助理办案、带教法官把关署名等做法,实质上是让法官助理作为新增审判力量解决办案指标,形成法官助理在审判权上的越位。[9]另一方面,部分法院仅注重补充法官助理而忽略书记员的补强,导致无论任职年限长短、能力强弱,法官助理都不得不为完成办案任务分担大量应由书记员承担的事务性工作。
  (三)不同类别的司法辅助人员均面临职业发展瓶颈问题
  出于1:1配置的追求,各地尽可能发挥编制作用招录法官助理,但法官员额余量极为有限,数量庞大且不断增长的法官助理存量致使遴选人额的难度越来越大,职业发展瓶颈已经初步显现。以上海法院为例,根据学者预估,原有法官人额遴选完成后剩余可用员额数总量约在350左右,而后备法官人数将在原助审员、符合条件转任法官助理的书记员形成的存量上因大量招录法官助理持续递增(见表一),人额年限越来越长,难度越来越大。

┌─────┬─────┬──────┬─────┬───────┬───────┐
│年份   │员额内法官│假设员额法官│当年员额增│当年计划招录的│每年法官助理存│
│     │退休人数 │离职人数  │量    │法官助理数  │量增加数   │
├─────┼─────┼──────┼─────┼───────┼───────┤
│2015   │11    │20     │31    │358      │327      │
├─────┼─────┼──────┼─────┼───────┼───────┤
│2016   │42    │20     │62    │195      │133      │
├─────┼─────┼──────┼─────┼───────┼───────┤
│2017   │50    │20     │70    │287      │217      │
├─────┼─────┼──────┼─────┼───────┼───────┤
│2018   │60    │20     │80    │241      │161      │
├─────┼─────┼──────┼─────┼───────┼───────┤
│合计   │163    │80     │243    │1081     │838      │
└─────┴─────┴──────┴─────┴───────┴───────┘

  表一:上海法院近四年来编内法官助理数量增长情况对于合同制法官助理和聘用制书记员而言,由于工作琐碎、薪酬待遇较差、缺乏激励措施,人员外流现象明显,而高流动率迫使法院不得不花费更多精力在培训与磨合上。
  (四)审判辅助岗位整体满意度不高
  根据问卷调查结果显示,约20%法官认为法官助理对办案没有帮助,甚至会因带教工作影响办案;过半数法官认为法官助理对审判工作的帮助有限。38.6%的初任法官对曾经从事的法官助理工作不满意或认为一般。中西部地区法院走访情况显示,从改革前书记员转任而来的法官助理年龄较大、资历较深、积极性不高,法官常常难以指导其完成辅助工作,相比之下更愿意与聘用制书记员配合办案。
  三、司法辅助人员配置的问题思考
  (一)司法辅助人员配置问题分析
  1.双重配置目标间存在紧张关系,容易顾此失彼
  表面上看,司法辅助人员制度的问题根源似乎在于人员数量不足,增加人数配置即可解决,但实际情况并非如此。
  法官助理人数太少,则提高员额法官办案效率的目标难以实现,故借鉴国外经验大量补充法官助理成为不少法院的必选项。但这里忽视了一个重要问题,无论是英美法系还是大陆法系,法官助理职位设计的初衷是“单目标取向”——只需辅助法官办案,职业去向不与法官产生联系,不需要考虑其与法官队伍的衔接。
  反观我国,从制度设计看,在编法官助理制度应当同时实现辅助法官提高办案效率及担当法官后备军的双重目标,因此,在法院内部人员制度的建构上必须考虑法官助理的来源与职业转轨问题。在“双重目标取向”的语境下,一味扩大在编法官助理招录、用书记员代替法官助理等方式虽能提高办案效率,但更将影响到法院队伍的稳定性,也不利于高素质法官队伍的培养。
  2.司法辅助人员职能定位不清,缺少独立权责制度保障
  司法辅助人员配置,并非简单的“人多好办事”。实践中问题的根源在于两个方面,一是辅助人员数量不足,在基本配置需求未能满足的情况下,任何理想化的配置方案都会在“案多人少”、各类人员均疲于完成办案指标的现实面前被扭曲变形;二是审判团队中各类人员权责不清、职能定位不明,一方面辅助人员从事的所有审判辅助事务都需要法官再投入精力进行指导、审核、确认,另一方面审判核心事务和审判辅助事务边界模糊,相应权责配置缺失,人员分类分工的效率优势难以体现,故有必要反思人身依附型审判辅助人员定位的弊端,重新审视审判辅助人员的职能定位。
  3.具体配置方法单一,配置模式难以体现案件数量及审级特点
  必要的辅助人员数量、合理的权责边界,是实现司法辅助人员科学配置、最优配置的共性要件。实践中,不少法院都将法官、法官助理、书记员的配置比例目标统一设定为1:1:1,但脱离个性化要素谈具体配置比例、配置方法难免有隔靴搔痒之嫌,必将造成不同业务部门司法辅助人员配置数量“利益均沾”,工作忙闲不均,难以最大程度发挥各类人员作用。
  (二)司法辅助人员配置问题的解决思路
  1.目标调整:双目标兼顾,同时实现辅助审判效率的提升与未来法官的可持续发展
  构建包括司法辅助人员配置相关制度时,必须从提高法官办案效率与未来法官的可持续发展两个目标出发进行全面思考,避免出现顾此失彼的现象。当配置方案在不同目标下出现效果冲突时,应以剥离影响另一目标的因素、消除负面作用为前提对方案进行调整,否则在另一个目标上的负面影响必然会对前一个目标的正面影响产生抵消作用。(见表二)

┌─────────┬──────────┬────────────────┐
│配置方案对提高办案│配置方案对后备法官持│配置方案采用取向        │
│质效的作用    │续发展的作用    │                │
├─────────┼──────────┼────────────────┤
│正向作用     │正向作用      │采用              │
├─────────┼──────────┼────────────────┤
│正向作用     │不影响       │采用              │
├─────────┼──────────┼────────────────┤
│不影响      │正向作用      │采用              │
├─────────┼──────────┼────────────────┤
│正向作用     │负向作用      │以提高办案质效为主目标,剥离影响│
│         │          │后备法官持续发展的因素后落实推进│
│         │          │,消除对后备法官持续发展的不利影│
│         │          │响。              │
├─────────┼──────────┼────────────────┤
│负向作用     │正向作用      │以后备法官持续发展为主目标,剥离│
│         │          │影响提高办案质效的因素后落实推进│
│         │          │,消除对提高办案质效的不利影响。│
├─────────┼──────────┼──

好饿但是不想动
  ······

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