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【期刊名称】 《江西警察学院学报》
侵害农用地犯罪的定性与生态补偿
【作者】 童云峰吴萍
【作者单位】 华东政法大学法律学院东华理工大学文法学院
【分类】 自然资源法
【中文关键词】 非法占用农用地罪;环境污染;粮食安全;生态补偿
【文章编码】 2095-2031(2018)06-0082-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 82
【摘要】

随着经济社会的发展,城市建设用地、工业建设用地、交通道路用地、远距离电力运输用地等大量占用农业用地,使得农用地面积缩减的速度加快。那些未经土地主管部门批准,非法占用农用地,改变农用地用途造成农用地大量毁坏以及给农用地生态环境造成严重污染的不法行为对农用地侵害极大。大量违法圈占农用地使得农用地恢复难度较大,即使恢复后的土地其肥力也难以为继。有必要采取有效的措施预防和遏制日益猖獗的侵害农用地犯罪,对农用地的村民进行生态补偿,提升农业生产模式,扩大农民的财产性收入,从而提高其农业生产积极性,主动维护农用地的农业用途,最大限度地恢复农用地的基本功能,维护国家粮食安全与生态安全。

【全文】法宝引证码CLI.A.1272354    
  
  

非法占有农用地行为犯罪化始于1997年刑法典,2001年《刑法修正案(二)》将该罪的保护对象由耕地扩大到林地和草地。对于非法占有以外的滥用农用地,排放、倾倒或者堆放有放射性的废物、有毒有害物质会构成污染环境罪,污染环境罪由《刑法修正案(八)》之前的重大环境污染事故罪修正而来,刑法对两罪不同行为方式的惩治,严密了对侵害农用地犯罪惩治的法网。其中非法占用农用地罪是国家的土地管理法律规制在刑法中的具体彰显。有必要对侵害农用地犯罪在现实生活中的危害状况进行实证考察,对司法实践中犯罪界定进行法律探索,深入关注涉案群体的利益诉求,考察农村土地管理与社会发展状况,为解决侵害农村土地问题、坚守住18亿亩耕地红线、确保国家生态安全与粮食安全提供有益路径。只有对农村村民保护农用地行为进行生态补偿,使得城市改革发展的红利惠及全体人民和反哺广大农民,确保农村经济状况与生态状况可持续发展。动员和激励广大村民保护农用地和发展农业生产,缩小农业生产与农用地建设用地化之间的产值差距,帮扶农民发展现代农业、生态农业与旅游农业,使得农民从农业生产中获得溢价效应。对已经被犯罪行为侵害的农用地最大可能地恢复原状,通过多年轮休的方式逐渐恢复农用地的肥力,进行有效的生态补偿,使得农民在生态补偿机制下的长期农业生产价值大于农用地建设有地化的短期获益,促进农民恢复农业生产。对农用地的生态补偿以及被犯罪行为侵害后农用地的生态补偿要明确补偿主体、受偿主体和实施主体,完善生态补偿模式,健全农用地保护的法律规制体系,方能实现习近平总书记在十九大报告中提出的“完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草。严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。”

一、侵害农用地犯罪的界定

对农用地产生严重危害的犯罪行为包括非法占用农用地罪和污染环境罪,其中污染环境罪要求违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物等各种有毒有害物质对农业用地产生严重污染或者对农、林业生产、生态环境以及人体健康有严重危害的行为,针对农用地的环境污染犯罪行为的存在范围相较于非法占用农用地犯罪对农用地侵害的发案量与破坏面积而言是微不足道。因此,本文以非法占用农用地犯罪的防控为主线,厘清非法占用农用地犯罪司法认定问题,探索预防和治理侵害农用地犯罪的有效路径。

(一)侵害农用地犯罪的危害特征

土地是一国的立国之本,农业用地是一国的民生之本,既是人民生产、生活所依附的根基,也是国家可持续发展的生态财富。改革开放后,中国经济能够保持长期和高速发展,土地资源发挥着至关重要的作用,人们过多关注土地资源的经济功能并不断将其夸大,不是大量圈占农业用地进行城市化建设,就是矿产资源开采或工业园区的扩张,即使坚持传统农业生产也是大量使用农药和化肥,为提高农作物产量无所不用其极,造成农用地土地肥力下降和土地板结化。在耕地数量不断下降、耕地质量严重退化的趋势下,为保障粮食供应和粮食产量,大量选择农药、化肥甚至是转基因粮食品种便成为农民必然选择。一些特定地区土地生态问题表现更为突出,如西北地区的土地沙漠化、黄土高原的水土流失和云贵地区喀斯特地貌的土壤侵蚀。在中国土地生态安全的地域格局中,黄淮海平原、长三角和珠三角,以及西北大部分地区属于低安全区,约占全国国土总面积的19.2%;华北和西北地区中零星分布与其他安全区镶嵌分布的属于中安全区,约占国土总面积的34.8%;青藏高原、东北地区、华南地区等部分地区属于高安全区,约占国土总面积的46%。总体而言,西部地区对中国生态资产的贡献率较高。{1}据国土资源部官网的相关数据显示,截至2013年底,全国共有农用地64616.84万公顷,其中耕地13516.34万公顷(20.27亿亩),林地25325.39万公顷,牧草地21951.39万公顷。2014年共批准建设用地40.38万公顷,其中批准占用耕地16.08万公顷。2015年非法用地面积达到3.44万平方百米,耕地被破坏面积达1.45万平方百米,非法用地案件数量上升10%,其中以工业仓储非法用地行为、违法采矿破坏林业资源、农村宅基地违法用地行为发案率上涨趋势最为明显。案件数量逐年上升,涉案人数迅速增加。{2}在构建绿水青山的生态文明建设中,如何减少非法占有农用地犯罪显得尤为重要。

近年来,非法占用农用地犯罪主要呈现出以下特征:第一,在作案方式上,主要表现为村委会代表村民集体与非法使用方签订土地出租合同,即农户集体将土地租用与管理事宜委托于村委会,由村委会出面与土地承租者或使用方签订土地租用合同,这已经成为非法占用农用地犯罪的固定作案模式。承租人主要用来建设小产权房和各种小工厂,加大农用地恢复难度。中小企业在城市里或政府划定的工业园区内存身成本昂贵,纷纷热衷于投身农村生存,受廉价成本和高昂收益的驱动,中小企业经营者不惜冒着身陷囹圄的风险,也要力求在农村生根。第二,在行政监督和管理体制方面,行政主管部门监管不力、执法不严、发现问题不及时处理等渎职行为,是非法侵害农用地犯罪高发的又一诱因。地方行政主管部门唯GDP观和追求片面的政绩观,对违法侵害农用地犯罪行为视而不见,或者受到某种灰色利益的诱惑对非法占有农用地犯罪行为坐视不管,使得行政法上对侵害农用地行为防范与治理的措施严重失灵,造成侵害农用地行为不是肆意蔓延就是直接进入刑罚惩处阶段的局面。相关部门的渎职行为明显向广大村民发出错误信号,即政府似乎对非法侵害农用地行为持默许的态度。第三,在责任的追究方面,单个农户出租农用地的数量毕竟有限,根本够不上刑事入罪的标准,村民集体委托村委会出租的土地往往面积较大,构成犯罪毫无疑问。在具体追究刑事责任时受罪刑法定的限制和法不责众思维的影响,不可能去追究出租有限田地的单个村民的刑事责任。但犯罪毕竟已经发生,而且对农用地造成严重损害,必然需要有人承担责任,此时司法实践中采取折中的办法,即追究村委会主要负责人和土地使用人的刑事责任,即使村委会负责人自己没有出租农用地也要承担刑事责任。有些村长本着为全村村民谋求最大福祉,铤而走险成立土地托管中心,触及刑罚的高压线,村长的命运浮现出一丝悲剧的色彩,也凸显出我国土地制度方面的漏洞。第四,在案件高发的根源上而言,即使国家高度重视土地资源的保护,而且我国拥有比较严格的土地管理制度,如基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度等,却仍然没有阻挡住我国农用地大量流失的脚步,土地破坏情况仍然大量发生,究其根源还是“利益”的驱动。在现行市场经济的背景下,农民非劳动性的出租土地所带来的短期获益远高于风调雨顺时的传统农业收益。{3}因此,在一夜暴富利益的驱动下,村民早已将18亿亩耕地红线和国家生态安全、粮食安全抛掷脑后,在传统农业收益过低、农用地生态补偿不到位、土地管理制度不健全的境况下,要求农民主动保护农用地的基本功能只能是一种奢望。

(二)侵害农用地犯罪的界定

通常认为,非法占有农用地罪是指自然人或者单位违反土地管理规定,非法占用耕地、林地、草地等农用地,改变被占农用地的用途,数量较大,造成耕地、林地、草地等农用地大量毁坏的行为。{4}污染环境罪是指自然人或单位违反国家规定,向土地、水体、大气中排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危害物质,严重污染环境的行为。{5}当行为人向土地中排放、倾倒、堆放各种废物时,必然会对土壤(主要指农用地)的生态环境产生严重破坏,造成农用地基本功能难以恢复或者永久性丧失。非法占用农用地罪和污染环境罪作为侵害农用地两大“主力”,有必要厘定二者的界限,为司法实践中准确定性提供方向。第一,非法占用农用地罪以大量占用农用地并改变农用地用途为前提,即存在大量圈占农用地并将农用地转变为建设用地等非农业属性用地的事实;污染环境罪不以占用农用地为前提,只要向农用地中排放、倾倒、非法处置污染物,对农用地生态环境造成严重污染就可以构成本罪,在污染土壤环境的过程中通常也不会改变农用地的用途。第二,造成的损害结果与入罪标准存在差异。非法占用农用地罪会造成较大规模的耕地、林地等农业用地大量毁坏。根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,非法占用耕地“数量较大”指非法占用基本农田5亩以上或者非法占有基本农田以外的耕地10亩以上。“造成耕地大量毁坏”是指通过各种非法占用行为造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏。根据最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,入罪要求非法占用并毁坏林地分别或者合计达到5亩以上即可。根据最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定,要求非法占用草原、改变草原用途数量在20亩以上的,或者因为同一行为曾经受过行政处罚,3年内又非法占用草原,在10亩以上的。污染环境罪侵害农用地构成犯罪要求对农用地生态环境造成“严重污染”,根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上的;致使基本农田、防护林地、特种用途林地5亩以上,其他农用地10亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的。第三,犯罪主观责任状态存在显著差别。非法占有农用地罪主观方面表现为故意,行为人寄希望于大量侵占农用地并将其转变为住房建设用地、工业用地、矿藏开采用地以谋求某种非法利益。因此,笔者认为,本罪不仅属于故意犯罪,更应该是直接故意,以获取非法利益为目的。污染环境罪在《刑法修正案(八)》之前名为重大环境污染事故罪,以产生公私财物遭受重大损失或者人身伤亡的严重事故为入罪前提,经过《刑法修正案(八)》修改后的污染环境罪,不再以产生严重事故为前提,但不少学者仍然秉持惯性思维,将该罪列入过失犯罪。根据《刑法》338条的规定,污染环境的行为人只要造成特别严重的后果就足以入罪,根据当然解释的逻辑,造成严重事故的情形就更应该入罪。因此,笔者认为本罪的主观状态包含故意和过失两种形式,以故意心态实施污染环境行为只要造成严重污染环境的结果就应当入罪,以过失心态实施污染环境的行为必须要造成重大环境污染事故才能构成本罪。当行为人的行为既符合非法占用农用地罪,又符合污染环境罪的,应当依照处罚较重的规定定罪量刑。

来自北大法宝

当前非法占用农用地罪犯罪主体(具体案件被告人)包括土地使用者、村民委员会、农民,折射出我国土地用途管理制度上的问题。《土地管理法》第37条规定:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”该规定向农民传递一个信号为闲置农用地是一种违法行为,将农用地租赁给他人开发使用并没有将农用地闲置,应该不违法。该条文的原意为在保证耕地原有属性不变的情况下,禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。不少学者根据刑法框架的体例分类,即非法占用农用地罪规定在妨碍社会管理秩序罪章中,就认定非法占用农用地罪侵犯的法益是国家土地法的行政管理秩序。对此,笔者不能赞同。其一,虽然非法占用农用地罪规定在妨害社会管理秩序罪章中,但不能忽视其同时也存在于该章第六节破坏环境资源保护罪中。从直接客体与一般客体的针对性角度而言,将非法占用农用地罪的法益界定为对农用地资源的保护更加合理和准确。其二,将非法占用农用地罪的法益界定为对农用地资源的保护,可以将那些仅是严重违背行政管理秩序,未经土地主管部门的批准就初步圈占和划定农用地或者通过各种虚假手段骗取土地主管部门的批准,但实际上并未使用农用地或未给农用地造成毁坏的行为排除在犯罪圈外,通过行政处罚就完全可以达到保护农用地资源的目的,也完全符合《刑法》342条规定的构成要件。从这点而言,非法占用农用地罪保护的法益并非是国家土地管理秩序。村委会负责人作为村民土地管理的受托者和集体土地的出租者,本着维护全村福利的初衷,与违法占用农用地者签订土地使用合同,最终被追究刑事责任。村民个体由于出租土地数量的有限和“法不责众”思维的庇护,没有承担刑事责任。分析非法占用农用地罪的构成要件可知,本罪的实行犯只能是非法占用农用地的实际使用者,村委会和个体村民如果只是农用地的出租者,并非农用地的实际占用者,不可能成为本罪的实行犯,如果非要定罪至多属于非法占有农用地罪的帮助犯。但在巨大利益的诱惑下、城乡差距拉大的状况下、传统农业收入低廉化的背景下,很难期待农民放弃出租利益的诱惑而选择继续面朝黄土背朝天的种植农业,非要认定村委会和村民的刑事责任必然违背了期待可能性的原理。如果村委会负责人在土地出租过程中有贪污贿赂、职务侵占等行为完全可以以相关犯罪定罪处罚。若非要追究村委会负责人非法占用农用地罪的刑事责任必然挫伤其带领村民致富的积极性。因此,笔者认为,在现有的体制下,应当只追究违法使用者非法占用农用地罪的刑事责任,对于村委会负责人予以行政处罚,对于一般村民予以警告教育即可。如果是村民个人或村委会非法占用农用地达到入罪标准的,则完全可以认定本罪,但这种情形在农村发案量少,并非本文研究重点。

“改变被占用农用地的用途”是非法占用农用地罪必备要件,关于“改变被占用农用地用途”的认定,根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设。最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其它非林业生产、建设。最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定,(一)开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的;(二)在草原上建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、剥取草皮的;(三)在草原上堆放或者排放废弃物。司法实践中存在一些判决,行为人在《临时用地许可证》、《采矿许可证》到期后,未补办相关用地手续,反而继续扩大范围开采,法院仍然将其认定为非法占用农用地罪。即司法实践中认为,在许可证期满后,不改变土地用途,继续按照原有用途使用农用地,仍然属于“改变被占用农用地的用途”。笔者认为这样的判决具有一定的合理性,其一,本罪的“改变被占用农用地的用途”其实质含义是改变农用地的农业功能属性,在许可证期满后就应该恢复被占用农用地的农业功能,行为人没有恢复,仍然继续进行非农业使用,完全符合改变农用地农业功能。其二,在许可证期满后,行为人继续对农用地进行非农业使用,农用地的合法功能被篡改,即应当恢复的农业功能被强行的继续进行非农业使用。其三,在许可证期满后,行为人由合法使用农用地变为非法使用农用地,行为人可以补办相关手续以延续农用地的合法使用或者结束非农业使用,恢复农用地的农业功能,但行为人一意孤行未采取以上两种合法措施,继续非法使用农用地,使本应当恢复的土地农业功能被改为非农业使用,完全符合“改变被占用农用地用途”。至于农用地之间的用途转变即非法将耕地、林地、草地互相转换,是否属于“改变被占用农用地用途”,是否需要追

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}晋海.非法占用农用地罪实证研究[J].林业调查规划,2017,(2):128.

{3}张红良.非法占用农用地犯罪的司法认定及其反映出的法治问题研究[J].西南政法大学学报,2012,(2):77.

{4}张明楷.刑法学[M].北京:法律出版社,2011:999.

{5}刘宪权.刑法学(下)[M].上海:上海人民出版社,2012:698.

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{7}马爱慧.两型社会建设跨区域土地生态补偿[J].中国土地科学,2010,(7):67.

{8}吴胜利.关于基本农田保护补偿的法律规制[J].理论探索,2012,(5):126.

{9}曹明德,黄东.东论土地资源生态补偿[J].法制与社会发展,2007,(3):98.开弓没有回头箭

{10}史玉成.生态补偿的理论蕴涵与制度安排[J].法学家,2008,(4):94-100.

{11}吴萍.集体经营性建设用地入市与农用地的生态补偿[J].华南农业大学学报,2016,(3):7.

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