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【期刊名称】 《科技与法律》
美中环境影响评价制度比较研究
【副标题】 评我国《环境影响评价法》
【英文标题】 The Research on comparison between America and China of the system of Environmental Impact Assessment and the review on the law of Environmental Impact Assessment of China
【作者】 马绍峰【作者单位】 石家庄经济学院
【分类】 环境保护法【中文关键词】 中美 环境影响评价 比较 完善
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 115
【摘要】 本文通过对美中两国环境影响评价制度的立法目的、评价对象、评价内容、公众参与等方面进行比较,指出我国相关立法存在的问题,并提出相应建议。期望对我国《环境影响评价法》的完善进言献策。
【全文】法宝引证码CLI.A.126878    
  
  1969年,美国制定了《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA),在世界范围内率先确立了环境影响评价(Environmental Impact Assessment,EIA)制度,依据该法设立的国家环境质量委员会(Council on Environmental Quality,GEQ)于1978年制定了《国家环境政策法实施条例》(Regulations for Implementing the Procedural Provisions of the NatiomlEnvironmental Policy Act,简称CEQ条例),又为其提供了可操作的规范性标准和程序。受美国这一立法的影响,日本、澳大利亚、加拿大和欧洲各国也纷纷建立了环境影响评价制度。我国九届全国人大亦把《环境影响评价法》列入了立法计划,从1998年开始,经过反复调研、论证,经过4年努力,于2002年10月28日九届人大常委会第三十次会议通过,2003年9月1日起正式施行,标志着我国环境与资源立法进入了一个崭新的阶段。 
  中国和美国在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国,两国在很多方面具有互补性。在环境保护立法方面,美国走在了世界前列,非常值得我们学习、借鉴。笔者欲通过比较研究两国在环境影响评价制度方面的主要内容,期望能对我国环境影响评价立法的进一步完善起到推动作用。
  一、环境影响评价的目的比较
  美国《国家环境政策法》的第1条就开明宗义地宣称“促进人类和环境之间的充分和谐;努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害,增进人类的健康与福利,充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”,[1]这里,“生态系统以及自然资源对国家的重要性”应当理解为包括了对经济发展的重要性,这从联邦行政机关的环境影响报告书的内容上(包括“对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间的关系”)也可以证明这一点,因此应当将其理解为“目的二元论”,只是美国环境影响评价制度特别强调“增进人类的健康和福利”。
  我国《环境影响评价法》的第1条则规定“为了实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展,制定本法”。可见,该立法旨在“促进经济、社会和环境的协调发展”,是典型的“目的二元论”。
  通过上述比较可见,单从立法规定的角度进行考察,美国的环境影响评价制度是侧重保护人群健康的“目的二元论”,我国的《环境影响评价法》则强调“实施可持续发展战略”,这应当认定为是侧重促进经济发展的“目的二元论”。比较可见,美、中两国在环境影响评价的目的方面是同中有异,这与两国的经济发展水平、环保意识等是密切相关的。美国由于经济高度发达,民众的环保意识和要求相对较高,因此其更重视“增进人类的健康和福利”;而我国自改革开放以来,虽然在经济发展方面取得了长足进步,但相对于发达国家仍有很大差距,因此,在现阶段我国在重视环保的同时,更强调发展也是顺理成章,符合我国国情的。待将来我国经济水平高度发达之后,笔者以为,我们可借鉴美国,实行侧重于保护人群健康的“目的二元论”,这也是符合世界各国环境保护发展规律的。
  二、环境影响评价的对象比较
  美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见,美国环境影响评价的对象是联邦政府的行为,这些行为的种类主要有:(一)联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议,其中包括申请批准条约;(二)全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价,还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么,如何认定某一联邦行为有这样的影响呢?CEQ条例规定了“背景(context)”和“强度(intensity)”两个判断标准。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响,强度则指联邦行为影响的严重程度,它又通过更具体的标准来认定,可以归纳为:(一)对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度;(二)行动的环境影响的不确定性及其危险程度;(三)行动的环境影响引起重大争议的可能性;(四)行为成为未来行动的先例或代表的可能性;(五)行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响;(六)行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。[2]
  由此可见,美国规定的环境影响评价的对象是十分广泛的。可以说,囊括了下至项目建设,上至政府决策、立法等广阔内容,足见美国对环境影响制度的重视程度。
  我国《环境影响评价法》的第2条则规定“本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度”。第7条、第8条对规划的具体类型和要求又作出了进一步规定。其中第7条规定:“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”(此处所指规划乃指指导性规划);第8条规定:“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”
  由上可见,同以往相比,我国实施环境影响评价的范围已经由建设项目扩大到具有更大影响的规划,这不能不说是一个巨大的进步。但笔者以为,进步固然可喜,缺憾仍然存在,主要是环评对象规定得仍然不够彻底。 
  同规划相比,政策无疑具有更为重要的地位,其对环境的影响范围更广,历时更久,而且影响发生之后更难处置,因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。历史上,我国由于政策失误而对环境带来的严重破坏,不胜枚举,教训深刻。如20世纪50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策,导致了大面积灾难性的生态和经济后果。
  这种政策上的失误导致的生态环境问题,也不仅是在早期才出现的现象,20世纪80至90年代还在发生。20世纪80年代中期提出的“大矿大开,小矿放开,有水快流,国家、集体、个人一起上”的政策,曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风,造成了严重的资源浪费和环境破坏,迫使国家在几年后就不得不采取严厉的措施,关闭这类小矿;20世纪80年代在国家政策的支持下,造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得到了快速发展,这种发展带来了十分严重的环境污染后果,迫使国家对其也不得不采取取缔、关停等纠正措施。[3]此外,中共中央关于对西部实施大开发的战略决策,对西部本就脆弱的生态环境也提出了严峻的挑战。。
  鉴于历史和现实的经验教训及实际需要,学者普遍认为,政策上的随意性,是造成生态环境问题的重要原因,不从这个源头上把关,环境问题就很难得到控制。值得注意的是,我国《环境影响评价法(草案)》的第

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